Non essendo il marciapiede destinato alla sosta, e neppure alla circolazione, la violazione del divieto di sosta che li concerne, non può essere accertata dagli ausiliari del traffico, avendo questi ultimi il solo potere di contestare le infrazioni connesse alla sosta delle zone oggetto di concessione.
Cass. sez. I Civ. 7 aprile 2005, n.7336
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
P.P. proponeva opposizione innanzi al Giudice di Pace di Firenze avverso il verbale di accertamento della violazione dell’art. 158 c.d.s., redatto a suo carico dal personale della “società Firenze parcheggi” (infra, società), per avere egli parcheggiato il proprio ciclomotore su un marciapiede sito in Via Benedetto Varchi, in Firenze.
Il ricorrente deduceva la nullità del verbale, in quanto l’infrazione contestata non avrebbe potuto essere accertata dai dipendenti della succitata società.
Il comune di Firenze contestava la fondatezza dell’opposizione e ne chiedeva il rigetto.
Il Giudice di Pace di Firenze, con sentenza dell’8/15 gennaio 2001, rigettava l’opposizione, dichiarando compensate tra le parti le spese del giudizio.
Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso P.P., affidato a due motivi, illustrati con memoria depositata ex art. 378 c.p.c.; ha resistito con controricorso il comune di Firenze, in persona del direttore del corpo di polizia municipale, che ha poi depositato, ex art. 372, comma 2, c.p.c., atto di ratifica del Sindaco pro-tempore, con autorizzazione della delibera di Giunta municipale e designazione di un nuovo difensore, in sostituzione di uno dei due inizialmente designati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Il ricorrente, con due motivi, trattati contestualmente, denuncia “violazione e falsa applicazione degli artt. 17, comma 132, l. 127/1997, dell’art. 68 della l. 488/1999 e dell’art. 158 c.d.s.”, nonché “omessa insufficiente e contraddittoria motivazione sopra un punto decisivo della controversia”.
P.P. sostiene che l’art. 17, comma 132, l. 127/1997, stabilisce che “i comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione”, mentre l’art. 68, comma 3, l. 488/1099 ha disposto che “al personale di cui al comma 132… dell’art. 17 della l. 127/1997, può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lett. b) e c) e dalla lett. d) del comma 2 dell’art. 158 del d.lgs. 285/1992”.
A suo avviso, il Giudice di Pace ha erroneamente applicato queste norme al caso di specie, poiché il ciclomotore era stato parcheggiato su di un marciapiede e non nell’area oggetto della concessione comunale. Inoltre, la contestazione non riguardava la violazione della segnaletica a terra indicante l’area riservata alla sosta, né i tempi della sosta, ed il motoveicolo neppure impediva l’accesso o l’uscita da queste aree, sicché l’infrazione non avrebbe potuto essere accertata dal personale dipendente della società.
Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata avrebbe erroneamente rigettato l’opposizione, ritenendo che la circolare del ministero dell’Interno 300/26467/120/26 abbia legittimamente esteso il potere di accertamento della violazione anche alle aree immediatamente limitrofe a quella oggetto della concessione e che il sindaco di Firenze, con ordinanza del 22 febbraio 2000, legittimamente abbia attribuito al personale dipendente della Società il potere di accertare la violazione prevista dall’art. 158, lett. h), d.lgs. 285/1992, che appunto sanziona la sosta sui marciapiedi.
Il P. sostiene che i succitati atti non possono modificare la legge e, in ogni caso, non può essere considerata “area limitrofa” a quella oggetto della concessione il marciapiede anche perché, come ammette il comune di Firenze, l’estensione del potere di accertamento delle infrazioni anche a queste aree è stata giustificata dalla necessità di potere “compiere tutte le manovre utili alla concreta fruizione del parcheggio in concessione”, con la conseguenza che il marciapiede non può certo essere ritenuta zona utilizzabile a questo scopo. Pertanto, l’opposizione avrebbe dovuto essere accolta, in quanto l’accertamento dell’infrazione deve ritenersi illegittimo, perché effettuato da personale non abilitato.
2. I due motivi, da esaminare congiuntamente, in quanto giuridicamente e logicamente connessi, sono fondati e devono essere accolti.
In linea preliminare, va osservato che, in riferimento al comune di Firenze, il deposito degli atti indicati in narrativa da parte del sindaco pro-tempore, ed anche della delibera della Giunta municipale di autorizzazione alla proposizione del controricorso, permettono di ritenere ininfluente la questione, altrimenti da esaminare, dell’ammissibilità del conferimento della procura alle liti da parte di un dirigente comunale, quindi rituale la difesa svolta dal controricorrente delle cui argomentazioni il collegio ha tenuto conto.
Nel merito, va osservato che l’art. 17, comma 132, l. 127/1997, ha stabilito che “i comuni possono, con provvedimento del sindaco, conferire funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione”.
L’art. 68, comma 1, l. 488/1999, ha successivamente chiarito che “i commi 132 e 133 dell’art. 17 della l. 127/1997, si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1, lett. e), dell’art. 12 del d.lgs. 285/1992, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c.” (comma 1). La norma ha, inoltre, stabilito che queste funzioni, “con gli effetti di cui all’art. 2700 c.c., sono svolte solo da personale nominativamente designato dal sindaco previo accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze penali, nell’ambito delle categorie indicate dai medesimi commi 132 e 133 dell’art. 17 della citata l. 127/1997” (comma 2), disponendo, altresì, che a detto personale “può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lett. b) e c) e dalla lett. d) del comma 2 dell’art. 158 del d.lgs. 285/1992” (comma 3).
2.1. Le norme non sono state esaminate da questa Corte in riferimento alla questione qui in esame. Precedenti pronunce hanno infatti avuto ad oggetto il verbale redatto nell’ambito della competenza puntualmente assegnata all’ausiliare del traffico (Cassazione, 18150/2002), ovvero sono anteriori all’emanazione dell’art. 68, ult. cit. (Cassazione, 11949/1999, che peraltro riguardava un caso di mera collaborazione dell’ausiliare con i vigili urbani).
Il legislatore, con le norme sopra richiamate, ha stabilito che determinate funzioni, obiettivamente pubbliche, possano essere svolte anche da soggetti privati i quali abbiano una particolare investitura da parte della P.A., in relazione al servizio svolto, in considerazione “della progressiva rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi” specie nei centri urbani (Corte costituzionale, ordinanza 157/2001). Inoltre, con la norma interpretativa sopra richiamata (art. 68, cit.) ha impresso ai verbali redatti dal succitato personale l’efficacia probatoria di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c.
L’art. 17, comma 132, cit., tenuto conto della rilevanza delle funzioni conferite a soggetti che, sebbene siano estranei all’apparato della P.A. e non compresi nel novero di quelli ai quali esse sono ordinariamente attribuite (art. 12 c.d.s.), sono legittimati all’esercizio di compiti di prevenzione ed accertamento di violazioni del c.d.s. sanzionate in via amministrativa, deve ritenersi norma di stretta interpretazione. Il legislatore, evidentemente proprio per queste ragioni, ha quindi avuto cura di puntualizzare che le funzioni riguardano soltanto le “violazioni in materia di sosta” e “limitatamente alle aree oggetto di concessione”, poiché la loro attribuzione è apparsa strumentale rispetto allo scopo di garantire la funzionalità dei parcheggi, che concorre a ridurre, se non ad evitare, il grave problema del congestionamento della circolazione nei centri abitati. In tal senso, è significativo che al personale in esame “può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli”, ma esclusivamente nei casi previsti dall’art. 158, comma 2, lett. b), c) e d) (art. 68, comma 3, cit.), ovvero “dovunque venga impedito di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, oppure lo spostamento dei veicoli in sosta”, “in seconda fila”, “negli spazi riservati allo stazionamento e alla fermata” dei veicoli puntualmente indicati.
Nei succitati casi e, in particolare, per quanto qui interessa, in quello previsto dall’art. 158, comma 2, lett. b), c.d.s., la violazione pregiudica la piena funzionalità del parcheggio e, perciò, giustifica la attribuzione dei compiti in esame.
2.2. Delle ragioni e dei chiari e ben definiti limiti entro i quali sono stati attribuiti i compiti di prevenzione ed accertamento al personale in questione si è dimostrato consapevole il ministero dell’Interno, che costituisce l’autorità amministrativa di vertice titolare del potere di coordinamento dei servizi di polizia stradale da chiunque espletati (art. 11, comma 3, c.d.s.).
Il ministero dell’Interno, con due circolari, alle quali può farsi riferimento, in quanto recano una corretta interpretazione delle norme in esame, nell’immediatezza dell’emanazione della norma del 1997 ha ritenuto che al personale dipendente dalle società di gestione dei parcheggi – che è quello solo che interessa nella presente fattispecie – “è da riconoscersi un ambito circoscritto di competenza riconducibile essenzialmente all’accertamento delle violazioni di cui all’art. 7, comma 15, e all’art. 157, commi 5, 6 e 8, del c.d.s., commesse in aree comunali, urbane o extraurbane, che con apposita delibera della giunta comunale sono state specificamente destinate al parcheggio o alla sosta sulla carreggiata e per la cui fruizione è imposto il pagamento di una somma di denaro. La loro competenza si estende anche a quelle aree poste al servizio di quelle a pagamento (su strade, piazze, ecc.), immediatamente limitrofe a esse e che costituiscono lo spazio minimo indispensabile e necessario per compiere le manovre che ne consentano in concreto l’utilizzo da parte degli utenti della strada: solo in tali zone, per relationem, deve intendersi estesa la facoltà di accertamento di tutte le violazioni relative alla fermata o alla sosta vietata da apposita segnaletica o dalle norme del codice della strada” (§ 1.a della circolare 25 settembre 1997, n. 300/a/26467/110/26).
Il ministero dell’Interno, successivamente, ha avuto cura di precisare che “il personale dipendente dalla società di gestione dei parcheggi ha possibilità di accertare violazioni relative alla sosta o alla fermata anche nelle aree immediatamente limitrofe alle aree concesse solo a condizione che queste costituiscono lo spazio minimo indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta fruizione del parcheggio in concessione. Solo per queste situazioni sembra, perciò, potersi prescindere dal rapporto rigoroso che lega il personale operante all’area in concessione alla società da cui dipendono” (§ A della circolare 17 agosto 1998, n. 300/a/55042/110/26).
2.3. Nel quadro di queste norme e di questi principi, va affermato che il potere di accertamento delle infrazioni in esame da parte del personale dipendente delle società di gestione dei parcheggi richiede: a) che l’area destinata alla sosta sia stata data in concessione dal comune alla società ex art. 7, comma 8, c.d.s.; b) che i dipendenti della società titolare del potere di accertamento dell’infrazione siano stati designati con le modalità sopra precisate.
Il potere del succitato personale, nel caso in cui sussistano i suddetti presupposti, deve ritenersi limitato all’accertamento delle sole violazioni in materia di sosta che interessano l’area oggetto della concessione (in particolare delle violazioni dell’art. 7, comma 15, 157, commi 5, 6 ed 8), giusta l’espressa previsione dell’art. 17, comma 132, l. 127/1997. La ratio dell’attribuzione di questi compiti – individuata nell’esigenza di garantire la piena funzionalità del parcheggio – e, soprattutto, la considerazione che al personale in questione è stato attribuito anche il potere di rimuovere dei veicoli che impediscano di accedere ad un altro veicolo regolarmente in sosta, ovvero di spostare i veicoli in sosta (art. 68, comma 3, l. 488/1999), permette inoltre di ritenere che la funzione di accertamento comprende anche la violazione del divieto di sosta nelle aree immediatamente limitrofe a quelle oggetto della concessione, ma esclusivamente se ed in quanto precludano, nei termini precisati, la funzionalità del parcheggio. Soltanto in presenza di detti presupposti il personale in questione ha il potere di accertare l’infrazione, redigendo un verbale di accertamento dell’infrazione che fa piena prova, ex artt. 2699 e 2770, c.c., fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento ed alle dichiarazioni delle parti, e, in mancanza, il documento non può avere l’efficacia stabilita dell’art. 68, comma 2, l. 488/1999 e fondare ex se l’irrogazione della sanzione amministrativa.
Il sindaco è titolare del potere di conferire ai dipendenti della società di gestione del parcheggio le funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta entro i limiti spaziali così identificati, e cioè con esclusivo riferimento all’area oggetto della concessione, comprendendo queste funzioni l’area a questa limitrofa, purché sussistano le condizioni sopra indicate. Pertanto, il provvedimento che attribuisca le funzioni in esame al di fuori ed oltre detti limiti deve ritenersi in contrasto con le succitate norme e, perciò, illegittimo e suscettibile di disapplicazione.
Le norme esaminate impongono, quindi, di affermare che, poiché, ai sensi dell’art. 3, comma 1, n. 33, c.d.s., il “marciapiede” è quella “parte della strada esterna alla carreggiata, rialzata o altrimenti delimitata e protetta, destinata ai pedoni”, in relazione alla quale sono vietate la fermata e la sosta, “salvo diversa segnalazione” (art. 158, comma 1, lett. h), c.d.s.), la violazione del divieto di sosta sul marciapiede può essere accertata dal personale in esame, con un atto avente la natura e gli effetti di cui all’art. 68, cit., esclusivamente nel caso in cui sussista la deroga al divieto o il marciapiede sia eventualmente compreso nell’area oggetto della concessione (nel senso che fa parte della superficie oggetto della concessione), ovvero allo stesso, eccezionalmente, possano accedere i veicoli. Se ciò non accada, il marciapiede non è, infatti, una zona destinata alla sosta ed alla circolazione, con la conseguenza che, anche se limitrofo all’area oggetto della concessione, non può costituire una superficie utilizzabile per compiere le manovre indispensabili a garantire la fruizione del parcheggio.
La sentenza impugnata non ha correttamente applicato questi principi.
Il Giudice di Pace, interpretando inesattamente le norme sopra richiamate, ma anche la circolare ministeriale sopra indicata, ha infatti ritenuto che il potere di accertamento sia esteso alla violazione del divieto di sosta sui marciapiedi, “in quanto deve essere in esse consentito il compimento di tutte le manovre utili alla concreta fruizione dei parcheggi in concessione”, ritenendo, erroneamente, che il sindaco possa legittimamente estendere i compiti di prevenzione ed accertamento oltre i limiti precisati. Ed invece, egli avrebbe dovuto accertare, in concreto se, in riferimento al marciapiede, sussistesse o meno la deroga dell’art. 158, comma 1, lett. h), c.d.s., nei termini sopra precisati, ovvero, in presenza di questa deroga, fosse compreso nella superficie oggetto della concessione, costituendo queste condizioni imprescindibili per la legittimità dell’accertamento, poiché, diversamente, non essendo il marciapiede destinato alla sosta, e neppure alla circolazione, la violazione del divieto di sosta che li concerne non può essere accertata dal personale in questione, mediante la redazione di un verbale che ha l’efficacia di cui all’art. 68, cit.
Il ricorso va, quindi, accolto e la sentenza impugnata cassata, con rinvio della causa al Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso magistrato, che provvederà al riesame della controversia, provvedendo altresì sulle spese di questa fase.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Giudice di Pace di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche per le spese di questo giudizio.