Cass. civ., Sez. Unite, n. 26805/2026 del 13/10/2026 (udienza 26/05/2026), ECLI:n/d — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore IANNELLO EMILIO
Nella disciplina emergenziale successiva al sisma del 2016, la domanda di risarcimento del danno per il diniego dell’autorizzazione alla delocalizzazione dell’attività produttiva appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il rilascio dell’autorizzazione è l’esito di un procedimento complesso, nel quale intervengono valutazioni discrezionali, compreso il parere dell’ente locale, sicché la posizione del richiedente ha la consistenza di un interesse legittimo e non di un diritto soggettivo. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 10633/2025 R.G. proposto da Filippi Raffaele, rappresentato e difeso dall’Avv. Fabio Coccia, domiciliato digitalmente ex lege; – ricorrente –
contro Regione Umbria, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Benci, domiciliata digitalmente ex lege; – controricorrente –
e contro Comune di Norcia, rappresentato e difeso dall’Avv. Raffaela Rotondi, domiciliato digitalmente ex lege; – controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Perugia, n. 41/2025, depositata il 25 gennaio 2025. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 maggio 2026 dal Consigliere Emilio Iannello.
FATTI DI CAUSA
1. Raffaele Filippi convenne in giudizio, nel 2021, davanti al Tribunale di Spoleto, la Regione Umbria e il Comune di Norcia, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni, quantificati in euro 660.557,00 o nella diversa somma ritenuta di giustizia, subiti in conseguenza della sua esclusione dall’accesso ai benefici della delocalizzazione della propria attività produttiva, ai sensi della disciplina emergenziale post-sisma del 2016.
A fondamento della domanda l’attore espose di essere titolare, da oltre trent’anni, di una struttura ricettiva adibita ad attività di albergo, ristorante e bar in Savelli di Norcia, esercitata in immobile gravemente danneggiato dagli eventi sismici del 24 agosto 2016 e dichiarato inagibile. Rappresentò di essersi attivato, dopo l’adozione dell’Ordinanza commissariale n. 9 del 2016 e delle successive modifiche, per ottenere la delocalizzazione temporanea dell’attività, avendo inutilmente ricercato un immobile idoneo nel territorio comunale di Norcia e avendo infine individuato un edificio sito nel Comune di Alba Adriatica, per il quale aveva stipulato contratto preliminare di locazione in data 21 dicembre 2017.
L’istante dedusse di avere presentato domanda di delocalizzazione il 27 dicembre 2017 e che l’Ufficio speciale per la ricostruzione, espletata l’istruttoria, aveva quantificato il contributo in euro 392.693,00 già il 12 gennaio 2018. Aggiunse che, nonostante i solleciti, la domanda era stata poi rigettata con nota del 17 aprile 2019, sul rilievo che il Comune di Norcia, con nota del 13 marzo 2019, aveva espresso parere contrario alla delocalizzazione extra-comunale, richiamando la deliberazione della Giunta comunale n. 22 del 19 febbraio 2018, con la quale era stata manifestata forte contrarietà a qualsiasi modifica dell’assetto socio-economico locale e, in particolare, alla delocalizzazione temporanea di attività economiche fuori dal territorio comunale.
Secondo l’attore tale diniego era illegittimo perché: il contenuto della deliberazione comunale non costituiva un parere riferito al caso concreto, ma esprimeva considerazioni generali; l’atto era stato adottato da organo incompetente, spettando al Consiglio e non alla Giunta pronunciarsi su scelte incidenti sulla pianificazione del territorio; la disciplina dell’Ordinanza n. 9 del 2016 non consentiva al Comune valutazioni di opportunità politico-amministrativa, ma solo un parere tecnico in ordine ai profili urbanistici, ambientali e sanitari, con conseguente configurabilità in capo al richiedente di un diritto soggettivo al beneficio e alla conseguente tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c.
Con sentenza n. 17 del 2022 il Tribunale di Spoleto, in accoglimento dell’eccezione preliminarmente opposta dagli enti convenuti, dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in ordine alla domanda risarcitoria, ritenendo la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo, sul presupposto che il procedimento di delocalizzazione fosse connotato dall’esercizio di poteri pubblicistici discrezionali e che la posizione del privato avesse natura di interesse legittimo.
2. Con sentenza n. 41 del 2025, resa pubblica il 25 gennaio 2025, la Corte d’appello di Perugia ha rigettato il gravame interposto dal Filippi, rilevando, conformemente al primo giudice, che il rilascio dell’autorizzazione alla delocalizzazione costituisce l’esito finale di un procedimento amministrativo complesso, nell’ambito del quale intervengono non solo verifiche tecniche, ma anche pareri favorevoli dei Comuni interessati e valutazioni discrezionali sugli interessi pubblici coinvolti, con conseguente configurabilità, in capo al richiedente, di una posizione di interesse legittimo.
3. Per la cassazione di tale sentenza Raffaele Filippi propone ricorso affidato ad un unico motivo, cui resistono, con separati controricorsi, la Regione Umbria e il Comune di Norcia.
È stata fissata per la trattazione l’odierna adunanza camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ., con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti.
Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, con le quali ha chiesto rigettarsi il ricorso, con le conseguenze di legge.
Il ricorrente ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata nel controricorso dalla Regione Umbria ai sensi dell’art. 366, primo comma, n. 4, cod. proc. civ.
Il ricorso contiene, infatti, alle pagine 2 e seguenti, una chiara esposizione dei motivi per i quali si chiede la cassazione, con l’indicazione delle norme di diritto su cui si fondano; benché l’illustrazione del motivo si sviluppi nelle successive quattordici pagine, non è comunque certamente predicabile la violazione, tanto meno così grave da ridondare in motivo di inammissibilità del ricorso, dell’onere di sinteticità.
Converrà al riguardo rammentare che, come già chiarito da queste Sezioni Unite, la violazione del dovere di sinteticità può condurre ad una declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione soltanto quando si risolva in una esposizione oscura o lacunosa dei fatti di causa o pregiudichi l’intelligibilità delle censure mosse alla sentenza gravata.
L’eccessiva lunghezza e una certa farraginosità del ricorso non ne comportano l’inammissibilità tutte le volte che l’interpretazione complessiva dell’atto consenta, comunque, di comprendere agevolmente lo svolgimento della vicenda processuale e di individuare con chiarezza la portata delle censure rivolte alla sentenza impugnata (v. Cass. Sez. U. Ordinanza n. 37552 del 30/11/2021).
Nella specie, del resto, l’eccezione è argomentata dalla controricorrente esclusivamente sulla base del rilievo che la sintesi dei motivi anteposta a pag. 2 del ricorso fa riferimento a questioni e norme palesemente non pertinenti al caso in oggetto.
Tale anomalia, per quanto evidente, è però agevolmente interpretabile quale mero frutto di un disguido redazionale e non impedisce, proprio per la separata collocazione di tali eccentrici riferimenti in una parte distinta della struttura del testo, di individuare con chiarezza e univocamente l’effettivo contenuto del ricorso, risolvendosi in definitiva nella mera violazione del protocollo d’intesa tra Cassazione, P.G., C.N.F. e Avvocatura dello Stato del 1° marzo 2023, per la inosservanza della ivi prevista regola redazionale che prevede l’inserimento in ricorso di una “sintesi dei motivi” che sia ovviamente pertinente: regola che, pertanto, nella specie, non può considerarsi rispettata. Tale violazione, però, di per sé, non può comportare sanzioni processuali di nullità, improcedibilità o inammissibilità che non trovino anche idonee giustificazioni nelle regole del codice di rito, come del resto già espressamente avvertito nello stesso Protocollo, nelle “Note a chiarimento”.
Può dunque procedersi all’esame delle censure poste a fondamento del ricorso.
2. Con l’unico motivo ─ rubricato testualmente «violazione della giurisdizione; erronea affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo in luogo del giudice civile ex art. 360 comma 1 n. 1 c.p.c.» ─ il ricorrente censura la sentenza impugnata per avere ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che la disciplina della delocalizzazione post-sismica riconoscerebbe al privato un diritto soggettivo originario, condizionato soltanto alla verifica di presupposti normativamente predeterminati, senza residui margini di discrezionalità in capo all’amministrazione.
Il ricorrente sostiene, in particolare, che la Corte d’appello avrebbe erroneamente assimilato la fattispecie alle ordinarie controversie in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, mentre si verterebbe in tema di contributi post-sismici direttamente previsti dalla legge; richiama, a sostegno, Cass. Sez. U. n. 8115 del 2017, Tar Umbria n. 396 del 2020 e Cass. Sez. 1 n. 1369 del 2000, deducendo che, nella specie, l’amministrazione sarebbe chiamata a una mera verifica della gravità del danno, della riconducibilità causale al sisma e della congruità della spesa, già risultanti da atti tecnici e documenti asseverati, e che il parere del Comune avrebbe natura esclusivamente tecnica ai sensi dell’art. 5, comma 12, dell’Ordinanza n. 9 del 2016, con conseguente illegittimità del parere contrario espresso sulla base di valutazioni generali di opportunità socio-economica.
Soggiunge che, comunque, nel caso di specie non si controverte circa il riconoscimento e/o la quantificazione del contributo post- sismico, ma si tratta di esaminare una domanda, di natura aquiliana, di risarcimento del danno conseguente alla mancata erogazione del contributo richiesto, la cui cognizione, anche prescindendo dalla natura della situazione giuridica lesa, sia essa di interesse legittimo o di diritto soggettivo, appartiene al giudice ordinario, dovendo questo pronunciarsi nei modi e forme di cui all’art. 2043 c.c. sulla responsabilità della p.a. da fatto illecito costituito dalla omissione di provvedimenti contrari al dettato normativo, del quale il parere espresso dal Comune di Norcia costituisce un aspetto (Cass. Sez. U. 20/07/1999, n. 500).
3. Il motivo è infondato, sotto entrambi i profili argomentativi.
La Corte territoriale ha correttamente ricostruito il quadro normativo di riferimento, muovendo dall’art. 5 del d.l. n. 189 del 2016 e dall’Ordinanza del Commissario straordinario n. 9 del 14 dicembre 2016, come modificata dall’Ordinanza n. 20 del 2017, e ha altresì esattamente rilevato che, nell’ipotesi di delocalizzazione in Comune diverso da quello sede dell’attività economica, la normativa non si limita a prevedere la mera verifica di presupposti tecnico-fattuali, ma richiede l’inserimento della domanda in un procedimento amministrativo articolato, nel quale assumono rilievo valutazioni non rigidamente predeterminate.
L’art. 2, comma 1, dell’Ordinanza n. 9 del 2016, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dall’Ordinanza n. 20 del 2017, stabilisce infatti che, in mancanza di edifici equivalenti nel medesimo Comune ovvero quando la delocalizzazione interna risulti eccessivamente onerosa, «la delocalizzazione temporanea può avvenire anche in edificio idoneo ubicato in altro comune, acquisito il parere favorevole del comune sede dell’attività economica ed eventualmente di quello ove la stessa si delocalizza». L’uso dell’espressione «può avvenire», unitamente alla necessità del «parere favorevole» del Comune di provenienza ed eventualmente di quello di destinazione, evidenzia che la delocalizzazione extra-comunale non consegue automaticamente all’accertamento di dati tecnici, ma è subordinata a una valutazione amministrativa che implica apprezzamento degli interessi coinvolti.
Mette conto in tal senso rimarcare come l’art. 2, comma 1, dell’Ordinanza n. 9 del 2016, nel testo risultante dalla modifica introdotta dall’art. 3, comma 2, lett. a), dell’Ordinanza n. 20 del 7 aprile 2017, renda di immediata evidenza, inserendole all’interno del medesimo comma, la distinzione tra le due ipotesi: la delocalizzazione nello stesso Comune e la delocalizzazione in Comune diverso.
Quanto alla prima, la norma dispone che «la delocalizzazione temporanea di cui alla lettera a) del comma 2 dell’art. 1 è attuata tramite l’affitto di altro edificio esistente agibile, non abusivo, equivalente per caratteristiche tipologiche e dimensionali a quello preesistente, ubicato nello stesso Comune», utilizzando l’indicativo («è attuata») per descrivere un meccanismo che, una volta integrati i presupposti tecnici, si attua senza subordinazione ad atti di assenso ulteriori rispetto alle verifiche previste dall’art. 5, comma 12.
Viceversa, per l’ipotesi in cui si chieda la delocalizzazione in altro Comune, la disposizione – introdotta solo con l’Ordinanza n. 20 del 2017, poiché nel testo originario del 2016 l’art. 2, comma 1, disciplinava la sola delocalizzazione interna (mentre la delocalizzazione in Comune diverso era prevista, come ipotesi eccezionale, nel comma 5, soppresso nel 2017) – prevede espressamente che, «in mancanza di edifici aventi le predette caratteristiche, ovvero qualora il richiedente documenti che la delocalizzazione della propria attività nell’ambito del medesimo comune è eccessivamente onerosa», la delocalizzazione temporanea «può avvenire» in edificio ubicato in altro Comune, «acquisito il parere favorevole del comune sede dell’attività economica ed eventualmente di quello ove la stessa si delocalizza».
La contrapposizione lessicale, resa particolarmente evidente, come detto, dall’inserimento delle due previsioni all’interno dello stesso comma, tra il segmento in cui si afferma che la delocalizzazione «è attuata» nello stesso Comune e quello in cui si dispone che essa «può avvenire» in altro Comune, subordinatamente al parere favorevole dei Comuni interessati, è eloquente: la delocalizzazione extra‑comunale (sebbene non più prevista come limitata a «casi eccezionali», secondo la previsione dell’ora soppresso comma 5 dell’art. 2) è configurata come ipotesi non automatica, la cui attivazione dipende non solo dalla ricorrenza di presupposti di fatto (mancanza di edifici idonei o antieconomicità della soluzione interna), ma anche da una valutazione dell’ente locale circa l’opportunità di consentire il trasferimento temporaneo dell’attività fuori dal territorio di origine, valutazione che riflette l’esigenza di preservare il tessuto socio‑economico delle aree colpite dal sisma.
Ne deriva che, nella fase procedimentale che precede il provvedimento autorizzativo, la posizione del privato richiedente non è quella di titolare di un diritto soggettivo perfetto alla delocalizzazione in altro Comune, bensì di interesse legittimo, essendo la soddisfazione della sua pretesa condizionata all’esercizio di un potere amministrativo dotato di margini di apprezzamento discrezionale circa l’an e le modalità della delocalizzazione extra‑comunale.
Ne risulta, come già osservato dalla Corte d’appello e ribadito nelle conclusioni del Procuratore Generale, un procedimento che non si risolve in una attività meramente vincolata, poiché l’amministrazione non è chiamata soltanto a prendere atto di presupposti già accertati, ma a compiere valutazioni che investono tanto il profilo tecnico quanto quello dell’interesse pubblico primario alla gestione della delocalizzazione nel contesto socio-economico del territorio colpito dal sisma.
In tale prospettiva è corretta la valorizzazione, compiuta dalla sentenza impugnata, del contenuto del parere espresso dal Comune di Norcia, il quale, richiamando la deliberazione giuntale n. 22 del 19 febbraio 2018, ha posto in evidenza l’esigenza di evitare il depauperamento del territorio e di preservare il tessuto economico e sociale locale, esprimendo pertanto contrarietà alla delocalizzazione extra-comunale, ancorché temporanea. Si tratta di un apprezzamento di opportunità amministrativa che la disciplina positiva, nella specifica ipotesi di trasferimento in altro Comune, non esclude affatto, richiedendo anzi un parere favorevole non circoscritto, sul piano letterale, ai soli aspetti tecnico-edilizi.
Non giova al ricorrente sostenere che l’unico parere comunale ammissibile sarebbe quello tecnico di cui all’art. 5, comma 12, dell’Ordinanza n. 9 del 2016. La ricostruzione prospettata trascura la distinzione, puntualmente evidenziata dai resistenti e recepita dalla sentenza impugnata, tra il parere tecnico sui profili urbanistici, ambientali e sanitari e il diverso parere favorevole richiesto dall’art. 2, comma 1, per la delocalizzazione in altro Comune. L’evoluzione del testo normativo, segnata dalla riformulazione dell’art. 2 ad opera dell’Ordinanza n. 20 del 2017 e dall’abrogazione del previgente comma 5, conferma che il legislatore dell’emergenza ha inteso subordinare la delocalizzazione extra-comunale a uno specifico vaglio favorevole dei Comuni interessati, non predeterminato quanto alle sole materie tecniche.
Ne consegue che, nella fase antecedente all’adozione del provvedimento autorizzativo, la posizione del richiedente non ha consistenza di diritto soggettivo perfetto, ma si atteggia ad interesse legittimo, in quanto correlata all’esercizio di un potere amministrativo connotato da margini di discrezionalità.
4. Tale conclusione si pone in linea con il consolidato indirizzo di questa Corte regolatrice, secondo cui la giurisdizione del giudice ordinario sussiste quando il contributo o la sovvenzione siano riconosciuti direttamente dalla legge e all’amministrazione sia demandato solo il controllo dell’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati; mentre spetta al giudice amministrativo la cognizione delle controversie nelle quali la legge attribuisca alla pubblica amministrazione il potere di riconoscere il beneficio previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati, con apprezzamento discrezionale dell’an, del quid e del quomodo dell’erogazione (v. ex multis Cass. Sez. U. 18/01/2024, n. 1946; 19/09/2023, n. 26842; 23/11/2018, n. 30418; 29/03/2017, n. 8115; 25/01/2013, n. 1776).
Queste Sezioni Unite hanno più volte ribadito che la «distinzione fondamentale» va tracciata tra l’ipotesi in cui il contributo è riconosciuto direttamente dalla legge, con mera verifica dei presupposti, e quella in cui il suo riconoscimento postula l’esercizio di un potere valutativo dell’amministrazione, con conseguente configurabilità di una posizione di interesse legittimo e della giurisdizione del giudice amministrativo, valorizzando il discrimine costituito dall’esistenza o meno di un’attività rigidamente vincolata e ribadendo che, là dove l’amministrazione debba esprimere una valutazione comparativa o comunque non meramente ricognitiva, la posizione del privato resta di interesse legittimo sino al provvedimento attributivo.
5. Risultano, per converso, inconferenti i richiami operati in ricorso a Cass., Sez. U., n. 8115 del 2017 e a Tar Umbria n. 396 del 2020. Il principio che da tali pronunce si intende estrapolare concerne espressamente le controversie in tema di riconoscimento e quantificazione di contributi in fattispecie nelle quali l’attività dell’amministrazione sia «rigorosamente vincolata dai criteri predisposti dalla legge»; ma la stessa ordinanza n. 8115 del 2017 richiama la distinzione fondamentale tra contributi erogati in base a presupposti tassativi e contributi la cui attribuzione implica valutazioni comparative e discrezionali, distinzione che, nel caso in esame, depone in senso opposto alla tesi del ricorrente, poiché -come detto- qui si discute non di mera quantificazione di un contributo rigidamente spettante, ma dell’autorizzazione alla delocalizzazione in altro Comune, subordinata a pareri favorevoli e a valutazioni di opportunità amministrativa.
Parimenti inconferente è il richiamo a Cass. Sez. 1 n. 1369 del 2000. Anche quella pronuncia, invero, fonda la qualificazione in termini di diritto soggettivo sulla circostanza che la contribuzione ex lege fosse, nella ipotesi ivi considerata degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, «minuziosamente regolata» dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, «senza che residuino margini di discrezionalità in capo alla p.a.», sicché la sua ratio si colloca sul medesimo crinale distintivo già richiamato e non è dunque suscettibile di essere trasposta alla presente fattispecie, nella quale, per contro, residuano margini valutativi espressamente desumibili dalla disciplina positiva della delocalizzazione extra- comunale.
6. Nemmeno può trarsi argomento dal riferimento alla risarcibilità degli interessi legittimi ai sensi di Cass. Sez. U. n. 500 del 1999, giacché la questione qui controversa non attiene all’astratta configurabilità della tutela risarcitoria per lesione di interessi legittimi, ma al diverso e preliminare tema del riparto di giurisdizione. E, una volta affermato che il danno allegato dal ricorrente discende immediatamente dalla dedotta illegittimità del provvedimento amministrativo conclusivo di un procedimento discrezionale, correttamente la sentenza impugnata ha ritenuto che anche la domanda risarcitoria rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, con ciò facendo corretta applicazione della norma di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm. a mente della quale «sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma».
7. La memoria che, come detto, è stata depositata dal ricorrente, ai sensi dell’art. 380-bis.1, primo comma, cod. proc. civ., reitera le tesi censorie già esposte in ricorso e non offre argomenti che possano indurre a diverso esito dell’esposto vaglio dei motivi.
8. In definitiva, la sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione dei principi che regolano il riparto di giurisdizione in materia di benefici pubblici, avendo accertato che, nel caso di specie, l’autorizzazione alla delocalizzazione temporanea in altro Comune non costituisce effetto automatico del mero riscontro di presupposti tecnici, ma esige l’esercizio di poteri amministrativi discrezionali, con conseguente configurabilità, in capo al richiedente, di una posizione di interesse legittimo.
La valutazione espressa nella sentenza impugnata resiste, dunque, alla proposta impugnazione che va di conseguenza rigettata, dovendosi per l’effetto affermare la giurisdizione del giudice amministrativo.
9. Avuto, tuttavia, riguardo alla novità della questione trattata, si ravvisano i presupposti per l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
10. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.
P.Q.M.
rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Compensa integralmente le spese processuali.
Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 26 maggio 2026.
Emilio Iannello
Pasquale D’Ascola