Cass. civ., Sez. Unite, n. 21579/2026 (udienza 28/4/2026) — Presidente STALLA GIACOMO MARIA, Relatore AMENDOLA FABRIZIO
È inammissibile il ricorso per cassazione proposto da associazioni di categoria e da due gestori di residenze socio-sanitarie contro la sentenza del Consiglio di Stato sui provvedimenti della Regione: le ragioni della proposta di definizione accelerata non sono state superate e non vi sono motivi per rimeditare i limiti del sindacato della Cassazione. Si applicano i commi 3 e 4 dell’art. 96 c.p.c.
ORDINANZA
Sul ricorso iscritto al n. r.g. 19385-2025 proposto da: ASSOCIAZIONE GESTORI SERVIZI SOCIOSANITARI E CURE POST INTENSIVE PUGLIA – Delta PUGLIA, ALFA S.R. L, ASSOCIAZIONE STRUTTURE SOCIO ASSISTENZIALI PUGLIESE – Gamma, BETA S.R.L. nella qualità di gestore della R.SS. A.
Nuova Fenice, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 39, presso lo Studio legale BonelliErede, rappresentate e difese dall’avvocato SANDRO ROSI, che le rappresenta e difende; – ricorrenti – contro REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BARBERINI 36, presso gli Uffici della Delegazione romana della Regione, rappresentata e difesa dagli avvocati PAOLO SCAGLIOLA ed ISABELLA FORNELLI; AZIENDA SANITARIA LOCALE DI BARI, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati GIUSEPPE CAMPANILE ed EDVIGE TROTTA; –
contro ricorrenti – avverso la sentenza n. 1145/2025 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 12/02/2025.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/04/2026 dal Consigliere FABRIZIO AMENDOLA.
FATTI DI CAUSA
1. Due associazioni di categoria rappresentative degli operatori privati del settore socio-sanitario e socio-assistenziale, l’Associazione Strutture Socio Assistenziali Pugliese – Gamma, e l’Associazione Gestori Servizi Sociosanitari e Cure Post Intensive Puglia – Delta Puglia, e due associate, la Alfa s.r.l. e la Beta s.r.l., enti gestori di residenze socio-sanitarie e assistenziali, impugnarono, dinanzi al giudice amministrativo, una serie di note e provvedimenti della Regione Puglia e della A.S.L.
di Bari; con tali atti erano state fissate dotazioni minime di personale, «per ogni modulo di 30 posti letto per le suddette strutture», il cui rispetto veniva indicato come condizione per il rinnovo triennale degli accordi contrattuali di accreditamento e come presupposto per la liquidazione delle pregresse spettanze delle strutture sanitarie istanti, con conseguente diffida alle stesse per la regolarizzazione, non avendo rispettato lo standard di personale così determinato.
2. Le ricorrenti lamentarono l’illegittimità degli atti impugnati per violazione della normativa di settore, l’eccesso di potere sotto vari aspetti e la nullità per violazione ed elusione del giudicato rappresentato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6338/2012, chiedendo l’annullamento degli atti e la condanna al risarcimento dei danni, previo accertamento del diritto alla stipula dei nuovi accordi triennali e alla liquidazione della quota sanitaria spettante per l’erogazione delle prestazioni socio-sanitarie in base ai contratti di proroga.
3. Il T.A.R. adito, nel contraddittorio delle parti, rigettò il ricorso e i
motivi aggiunti.
4. Il Consiglio di Stato ha respinto il gravame delle soccombenti. In estrema sintesi e per quanto possa ancora qui rilevare, il Consiglio ha esaminato distintamente i sei
motivi di ricorso ritenendoli non meritevoli di accoglimento.
Inoltre, ha argomentato: «La presente decisione viene quindi assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (…), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (…), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque
inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso».
5. Avverso tale pronuncia le società, unitamente alle associazioni di categoria, hanno proposto ricorso articolato in un unico motivo; hanno resistito con controricorso sia la Regione Puglia, sia l’Azienda Sanitaria Locale di Bari. Il Primo Presidente ha proposto la definizione del ricorso ai sensi dell’art. 380- bis c.p.c., rilevandone l’inammissibilità. Il procuratore delle parti ricorrenti ha depositato nei termini istanza per chiedere la decisione della causa; è stato, quindi, avviato il procedimento in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380-bis. 1 c.p.c. In prossimità della camera di consiglio, sia le ricorrenti che la Regione hanno comunicato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il motivo di ricorso, secondo la sintesi offerta dalla stessa difesa delle ricorrenti, censura la sentenza impugnata «sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale per rifiuto di giurisdizione e diniego di giustizia, derivante dal radicale stravolgimento delle regole del processo amministrativo e, in particolare, dell’art. 112 c.p.c. e dei principi dell’assorbimento e della c.d. ragione più liquida», nonché per avere «rigettato l’appello delle ricorrenti, omettendo qualsivoglia reale esame dello stesso e motivazione della citata sentenza, con conseguente mancato esercizio della funzione giurisdizionale».
Chi ricorre, pur dichiarandosi consapevole del più recente orientamento, definito «restrittivo», delle Sezioni unite civili circa il sindacato esercitabile sulle decisioni del Consiglio di Stato, afferma che lo stesso «merita di essere rivisto con riferimento alla peculiare ipotesi in cui il difetto di motivazione da parte del Consiglio di Stato (dovuto anche all’impropria applicazione dei principi dell’assorbimento e della c.d. “ragione più liquida”) sia tale da intaccare il c.d. “minimo costituzionale” ex art. 111, co. 6 Cost.
e sfociare, così, in un esercizio meramente apparente della funzione giurisdizionale (rectius a un “non esercizio” della stessa), con conseguente diniego di giustizia e rifiuto di giurisdizione». Testualmente si auspica l’applicazione «del più risalente (ma corretto) orientamento di codesta Suprema Corte di Cassazione, per cui con riferimento alle regole del processo amministrativo l’eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo rectius, anche; n.d.a. nel caso di radicale stravolgimento delle norme di rito sì da ridondare in manifesta denegata giustizia” (…)». Diversamente, si chiede venga sollevata la questione di legittimità costituzionale nella misura in cui sia escluso il
ricorso per Cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato la cui motivazione (in quanto inesistente o meramente apparente) violi il c.d. «minimo costituzionale» ex art. 111, co. 6, Cost.
2. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, trovando piena conferma le ragioni poste a fondamento della proposta di definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., che neppure la memoria illustrativa depositata dalle ricorrenti ha scalfito.
2.1. Pacificamente il
ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti può essere proposto soltanto per
motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111 Cost., comma 8, art. 362 cod. proc. civ. e art. 110 cod. proc. amm.). La diversa formulazione del settimo e dell’ottavo comma dell’art. 111 Cost. assegna alla Corte di Cassazione il ruolo di organo regolatore della giurisdizione e non quello di garante ultimo della nomofilachia, ovvero della legittimità comunitaria, convenzionale e costituzionale delle norme, di rito e di merito, applicate dal giudice amministrativo o contabile (v. Cass., Sez. Un., 28 novembre 2024, n. 30605; in conformità: Cass., Sez. Un., 27 ottobre 2025, n. 28461).
Pertanto, costante giurisprudenza di questo Supremo Collegio statuisce che la categoria, di fonte giurisprudenziale, del cd. «eccesso di potere giurisdizionale» è ravvisabile nelle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione (tra innumerevoli: Cass., Sez. Un., 18 novembre 2015, n. 23542; Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605; Cass., Sez. Un., 30 giugno 2023, n. 18539; Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2023, n. 30147; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 2025, n. 28522).
Il difetto assoluto si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento). Il difetto relativo di giurisdizione è riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.
Rientrano, pertanto, nell’ambito dei
motivi inerenti alla giurisdizione:
a) l’invasione della sfera riservata ad altri poteri (esecutivo e legislativo);
b) l’invasione della sfera altrui di giurisdizione;
c) l’esplicazione da parte del giudice amministrativo di un sindacato di merito, allorquando la potestas iudicandi comprenda il solo sindacato di legittimità;
d) il mancato esercizio da parte del giudice amministrativo o contabile della sua giurisdizione, quando derivante dall’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto di funzione giurisdizionale.
2.2. Ciò posto, il ricorso all’attenzione del Collegio esorbita dai limiti del sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice amministrativo, secondo i confini definiti dai principi richiamati. In sostanza, come esposto nella rubrica del motivo di censura, si denuncia un «eccesso di potere giurisdizionale per rifiuto di giurisdizione e diniego di giustizia derivante dal radicale stravolgimento delle regole del processo amministrativo e, in particolare, dell’art. 112 c.p.c. nonché dei principi dell’assorbimento e della cd. ragione più liquida».
2.3. L’assunto non può essere condiviso. Come innanzi precisato, l’ipotesi del cd. «rifiuto di giurisdizione» può ricorrere nel solo caso in cui il giudice adito la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale, ma non certo allorquando il giudice, nell’esercizio della giurisdizione che gli è propria, ritenga, nella fattispecie sottoposta al suo giudizio, che la pretesa illegittimità degli atti amministrativi impugnati non sussista. La doglianza circa il «radicale stravolgimento» di regole processuali, quali sono anche «i principi dell’assorbimento e della cd.
ragione più liquida», evidenzia chiaramente che le parti ricorrenti lamentano errori di attività del giudice procedente.
Tuttavia, il controllo del limite esterno della giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’Unione europea o della CEDU, operando al riguardo i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, «i quali restano invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale» (Cass., Sez.
Un., 10 maggio 2019, n. 12586; in conformità: Cass., Sez. Un., 3 aprile 2024, n. 8800; Cass., Sez. Un., 20 dicembre 2025, n. 33346). Ancora di recente è stato ribadito che «il cattivo esercizio della propria giurisdizione da parte del giudice, che decide la controversia nell’alveo dell’esatto perimetro dei suoi poteri, ma applica malamente le regole di giudizio ed erroneamente nega la tutela richiesta, si qualifica come un errore interno.
Quand’anche tale errore porti a negare tutela alla situazione giuridica fatta valere, statuendo in facto ed in iure o anche solo con pronuncia di rito, la fattispecie esula dal controllo sul corretto esercizio della giurisdizione, affidato al giudice di legittimità» (così Cass., Sez. Un., 21 marzo 2025, n. 7530; conf., Cass., Sez. Un., 17 dicembre 2025, n. 32954). In particolare, questa Corte ha affermato come anche l’assenza di motivazione della sentenza non sia idonea ad integrare un rifiuto della giurisdizione ma si risolva in un vizio processuale che non può essere scrutinato all’interno del vizio di eccesso di potere giurisdizionale (cfr. Cass., Sez.
Un., 21 settembre 2020, n. 19675, la quale ha pure ribadito, con i precedenti richiamati in motivazione, che risulta inammissibile anche il ricorso che si fondi su vizi processuali relativi a violazioni dei principi costituzionali del giusto processo, trattandosi di violazioni endo processuali rilevabili in ogni tipo di giudizio). In continuità, è stato escluso che nella «inerenza» alla giurisdizione dei
motivi di ricorso proponibili in Cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti possa essere ricompreso anche il caso della denuncia del mancato esercizio della giurisdizione per violazione del precetto costituzionale secondo cui tutti i provvedimenti giurisdizionali debbono essere motivati (v. Cass., Sez. Un., 28 agosto 2025, n. 24046).
Ne deriva la manifesta infondatezza del sospetto di illegittimità costituzionale adombrato dalle ricorrenti che, come già ritenuto in sede di procedura di definizione ex art. 380-bis c.p.c., non si confrontano adeguatamente con la decisione della Corte costituzionale n. 6 del 2018, la quale ha già escluso che il controllo di questa Corte possa essere ampliato in ragione della maggiore o minore gravità del vizio denunciato.
Quanto alla prospettata situazione di disparità di trattamento, non coerente con il principio di eguaglianza, che si verrebbe a determinare se si seguisse un’interpretazione preclusiva dell’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato o della Corte dei conti per vizi motivazionali, vale ribadire – secondo quanto osservato in proposito da Cass., n. 25046/2025, cit. – «che, come ravvisabile in ogni ordinamento, i mezzi di impugnazione non sono inesauribili, e che nell’ordinamento attuale due gradi di giudizio amministrativo costituiscono adeguato strumento di tutela dei diritti delle parti» (in termini, Cass., Sez. Un., 16 maggio 2025, n. 13081).
3. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile e il regime delle spese è regolato secondo soccombenza in favore di ciascuna delle parti contro ricorrenti come da dispositivo. La conformità tra la decisione e la proposta di definizione anticipata ex art. 380- bis c.p.c. impone di valutare l’applicabilità dell’art. 96, commi terzo e quarto, c.p.c. A tal fine, giova rammentare che queste Sezioni Unite (tra le altre: Cass., Sez. Un., n. 27195/2023; Cass., Sez. Un., n. 30147/2023; Cass., Sez.
Un., n. 36069/2023), nell’interpretare l’art. 380-bis c.p.c., hanno osservato che il legislatore delegato ha tipizzato un’ipotesi di abuso del processo, già immanente nel sistema processuale, giacché non attenersi alla delibazione del Presidente o del consigliere delegato che trovi poi conferma nella decisione finale, è nella normalità indice di una responsabilità aggravata sanzionabile con la condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata a favore della controparte (art. 96, terzo comma, c.p.c.) e di una ulteriore somma di denaro non inferiore ad euro 500,00 e non superiore a euro 5.000,00 (art. 96, quarto comma, c.p.c.).
Si è, pertanto, precisato che, pur dovendosi escludere una interpretazione della norma che conduca ad automatismi non in linea con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, affinché il giudice possa legittimamente discostarsi dalla previsione legale è necessario che nel caso concreto sussistano ragioni idonee a giustificare il comportamento processuale della parte.
Ragioni che il Collegio non ravvisa nel caso in esame, poiché il ricorso e la stessa memoria depositata ex art. 380-bis. 1 c.p.c. non prospettano argomenti che possano indurre a rimeditare i principi espressi in ordine ai limiti del sindacato di questa Corte rispetto alle decisioni del giudice amministrativo, che sono stati anche richiamati nella proposta di definizione accelerata. Pertanto, le ricorrenti vanno condannate anche al pagamento della somma, equitativamente determinata, come liquidata in dispositivo, in favore di ciascuna delle contro ricorrenti, e di una ulteriore somma in favore della Cassa delle ammende, anch’essa nella misura specificata in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna le soccombenti, in solido, al pagamento delle spese del giudizio di legittimità liquidate, in favore della Regione Puglia, in euro 6.000,00, oltre euro 200 per esborsi, accessori secondo legge e rimborso spese generali nella misura del 15%, e, in favore della ASL della Provincia di Bari, in euro 5.000,00, oltre euro 200 per esborsi, accessori secondo legge e rimborso spese generali nella misura del 15%.
Condanna, altresì, le ricorrenti, in solido, al pagamento in favore di ciascuna delle parti contro ricorrenti della somma di euro 3.000,00 ex art. 96, comma terzo, c.p.c., nonché al pagamento, ai sensi dell’art. 96, comma 4, c.p.c., della somma di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle ammende. Ai sensi dell’art. 13, co. 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, in data 28 aprile 2026.
Il Presidente
Stefano Mogini