Cass. civ., Sez. Unite, n. 22201/2026 (udienza 24/2/2026) — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore BALSAMO MILENA
La controversia introdotta da chi si oppone al provvedimento della P.A. di rilascio di un immobile di edilizia residenziale pubblica occupato senza titolo rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, essendo in discussione un diritto soggettivo e non una fase iniziale del procedimento riconducibile all’esercizio di pubblici poteri. È cassata la pronuncia declinatoria del Tribunale.
ORDINANZA
sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. 4931/2025 R.G. proposto d’ufficio dal T.A.R.
Lazio con ordinanza n. 4340/2025 depositata il 27/02/2025. Nella causa vertente tra Tizio Ricorrente non costituito contro Azienda Territoriale Edilizia Residenziale Comune Di Roma in persona del legale rappresentante pro tempore -intimata- Udita la relazione svolta nella camera di consiglio non partecipata del 24/02/2026 dal Consigliere Milena Balsamo.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 24/02/2026 dal Consigliere MILENA BALSAMO; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ALDO CENNICOLA, il quale chiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni unite, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
1.Tizio impugnava dinanzi al Tribunale civile di Roma il decreto di rilascio di alloggio residenziale pubblico del 16.03.2023 emesso dall’ATER di Roma, ai sensi degli artt. 18 d.P.R. 30.12.1972, n. 1035 e 1, commi 12 e 15, legge regionale n. 12 del 1999, notificato in data 30 marzo 2023, sul presupposto di aver – pur in assenza di titolo per l’assegnazione – trasferito la residenza anagrafica presso l’alloggio di proprietà dell’azienda, ubicato in Roma, quartiere Tor Bella Monaca, Viale Santa Rita da Cascia n. 30, Lt. R11, sc. T3, int.
32. 1.1.Il ricorrente deduceva, in particolare: -di versare in precarie condizioni economiche e di avere, in data 11 aprile 2023, presentato richiesta di cambio di domicilio presso l’alloggio sociale, in considerazione della Direttiva n. 1 del 2022 del Sindaco Gualtieri, che ha previsto la possibilità di richiedere la residenza anagrafica al Municipio di appartenenza e successivamente, nell’arco di cento venti giorni dalla stessa, di presentare domanda di assegnazione in locazione di alloggi ERP destinata all’assistenza abitativa; – di aver fissato appuntamento in data 02 maggio 3 2023 per presentare la suindicata domanda di partecipazione al Bando Generale anno 2012; – che, tuttavia, nelle
more, gli era stato ingiunto il rilascio immediato dell’alloggio, senza essere preavvisato della possibilità di procedere con la richiesta di cambio di residenza sulla base della Direttiva del Sindaco Gualtieri n. 1 del 2022, per la categoria di soggetti “meritevoli di tutela”; – che, pertanto, l’avvio del procedimento amministrativo da parte dell’Azienda non era stato eseguito correttamente, in mancanza del preavviso per consentirgli di attivare gli strumenti previsti dalla richiamata legge regionale e dalla Direttiva del Sindaco n. 1 del 2022.
1.2. L’Ater di Roma si costituiva contestando la fondatezza del ricorso.
1.3.L’adito Tribunale di Roma, con sentenza 13.600 del 6 dicembre 2024 ha declinato la propria giurisdizione sulla controversia, in favore del giudice amministrativo, osservando che appartiene al giudice adito la questione relativa alla persistenza in capo all’occupante del diritto all’assegnazione e di utilizzo dell’alloggio, mentre sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie involgenti la verifica della sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi per conseguire la regolarizzazione e la sanatoria del rapporto amministrativo con l’ente pubblico, al quale è sotteso una posizione di interesse legittimo.
1.4. Il Tribunale ha affermato che – in presenza di contestazione della sussistenza dei requisiti legali per ottenere la regolarizzazione della posizione di occupante sine titulo e della domanda diretta all’accertamento del diritto alla partecipazione del bando di assegnazione dell’alloggio occupato, in relazione all’art. 22, comma 152, legge reg. 1/2020 – doveva prestarsi adesione all’indirizzo affermativo della giurisdizione del giudice amministrativo.
1.5.Riassunta la causa dinanzi al giudice indicato come fornito di giurisdizione, dubitando a sua volta della propria giurisdizione, il Tribunale 4 amministrativo regionale di Roma, con ordinanza n. 4340 del 27 febbraio 2025, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm. e dell’art. 59, comma 3, della legge 18 giugno 2009, n. 69, richiedendo il regolamento d’ufficio.
1.6.Il T.A.R.
confliggente ha evidenziato che, con riguardo agli ordini di rilascio di immobili di edilizia residenziale pubblica, il potere dell’ente di gestione di apprestare unilateralmente un titolo esecutivo per il rilascio dell’alloggio occupato sine titulo non sottrae al destinatario la facoltà di contestare in giudizio il carattere abusivo dell’occupazione, facendo valere condizioni di diritto a sostegno della detenzione dell’immobile, dovendosi d’altra parte qualificare l’ordine di rilascio quale atto di esercizio di un potere non discrezionale, bensì vincolato nell’an. 1.7.In particolare, secondo il giudice amministrativo, la dedotta illegittimità dell’ingiunzione di sgombero per la mancata
valutazione delle condizioni che avrebbero consentito il mantenimento della disponibilità dell’alloggio non vale a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, integrando il suddetto provvedimento non già il risultato di una valutazione decisionale dell’interesse pubblico, la cui concreta applicazione richieda, di volta in volta, una valutazione del pubblico interesse, bensì un atto imposto dalla legge quale forma esecutiva per il recupero dell’immobile alla mano pubblica.
1.8.Le parti interessate non hanno svolto attività difensiva in questa sede.
1.9.Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c. del pubblico ministero, il quale ha chiesto che la Corte dichiari la giurisdizione del giudice ordinario, escludendo che l’emanazione di un provvedimento di rilascio radichi la giurisdizione amministrativa.
Il procuratore generale osserva infatti che, in tema di edilizia residenziale pubblica, la controversia introdotta da chi si opponga ad un provvedimento dell’amministrazione di rilascio di un immobile ad uso 5 abitativo occupato senza titolo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente e configurandosi l’ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge e non come esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, la cui concreta applicazione richieda, di volta in volta, una valutazione del pubblico interesse.
MOTIVI DI DIRITTO
1.Le Sezioni Unite sono investite del compito di stabilire se, in tema di edilizia residenziale pubblica, appartenga al giudice ordinario o al giudice amministrativo la controversia introdotta da chi si opponga ad un provvedimento dell’amministrazione di rilascio di immobile occupato senza titolo, deducendo, al fine di paralizzare l’intimazione di rilascio, di avere diritto alla regolarizzazione o sanatoria del rapporto amministrativo ed al riconoscimento dei requisiti per essere considerato soggetto vulnerabile, discendendo da tanto il diritto di partecipare al bando per l’assegnazione degli alloggi.
1.1. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
1.2. Secondo l’ormai consolidato indirizzo di questa Corte regolatrice, nella materia degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo ed ordinario trova il suo criterio distintivo nell’essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio, che segna il momento a partire dal quale l’operare della pubblica amministrazione non è più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri, ma ricade invece nell’ambito di un rapporto paritetico (Cass., Sez. Un., 8 marzo 2012, n. 3623; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018, n. 9918; Cass., Sez. Un., 26 febbraio 2020, n. 5252; Cass., Sez.
Un., 26 febbraio 2020, n. 5253, S.U. 15 gennaio 2021, n. 621; S.U. 26/12/2024, n. 34502). 6 2.La giurisdizione è ripartita tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo in base alla situazione giuridica soggettiva azionata: la controversia appartiene alla giurisdizione dell’uno o dell’altro giudice per la natura di diritto soggettivo o di interesse legittimo della situazione sostanziale di cui è titolare chi propone la domanda in giudizio.
2.1. Per valutare la configurabilità di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo non rileva la prospettazione della situazione giuridica soggettiva fatta dalla parte che propone la domanda, ma l’effettiva natura di siffatta situazione soggettiva, ovvero la sua reale consistenza di diritto soggettivo o interesse legittimo, quale emerge dai fatti allegati che danno luogo al rapporto giuridico dedotto in giudizio.
2.2. Per questo, il criterio di riparto della giurisdizione va individuato nel petitum sostanziale (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350).
2.3. Nella presente controversia, avente ad oggetto il rilascio di un immobile di edilizia residenziale pubblica a seguito di occupazione abusiva, il petitum sostanziale della domanda introduttiva è costituito dalla richiesta di annullamento dell’ingiunzione di sgombero dell’alloggio. Sono, difatti, dedotti vizi di legittimità del provvedimento con cui si intima lo sgombero, perché, secondo l’opponente, emesso in violazione delle regole procedurali, quali l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e della possibilità di effettuare il trasferimento di residenza sulla base della direttiva del Sindaco n. n. 1/2022.
2.4. In siffatto contesto, è evidente che la situazione giuridica del ricorrente nel giudizio a quo è di diritto soggettivo, perché la pretesa di conservare la disponibilità dell’immobile si oppone ad un provvedimento dell’amministrazione comunale, di rilascio dell’immobile ad uso abitativo occupato senza titolo, atto imposto dalla legge come forma esecutiva per il recupero dell’immobile alla mano pubblica.
2.5. La sola postulazione d’un tale interesse in chiave difensiva ed oppositiva per paralizzare la pretesa di rilascio, non costituisce ex se alcun 7 rapporto di diritto pubblico con l’ente proprietario e non radica diversamente la giurisdizione nella controversia, non venendo in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale della dell’amministrazione (nello stesso senso vedi SS.UU. 26 dicembre 2024, n. 34502; Cass., Sez.
Un., 11 luglio 2019, n. 18666 in tema di permanenza temporanea e possibile evoluzione della situazione di occupazione abusiva), in quanto non si è in presenza di un procedimento amministrativo di assegnazione cui l’occupante abbia partecipato come titolare di un legittimo interesse pretensivo ad essere utilmente collocato nella relativa graduatoria: così anche la richiesta di regolarizzazione prescinde del tutto dalla formazione di una graduatoria tra più aspiranti all’assegnazione e si fonda su una situazione soggettiva delineata direttamente dal dettato della legge regionale.
2.6. In conclusione, la controversia introdotta da chi si opponga ad un provvedimento della P.A., di rilascio di un immobile di edilizia residenziale pubblica occupato senza titolo, rientra nell’alveo della giurisdizione del giudice ordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente, configurandosi l’ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge (artt. 18 e 11, dodicesimo comma, d.P.R. n. 1035/72 e artt. 53 legge reg. n. 27/2006 e 11 legge reg.
n. 12/1999) e non come esercizio di un potere discrezionale amministrativo valutativo dell’interesse pubblico, dal che discende che il diritto del ricorrente non è tale da modificare l’ambito puramente privatistico entro cui la sua detenzione si contrappone al potere coattivo che la legge attribuisce all’ente proprietario; e ciò vale anche qualora sia dedotta l’illegittimità di provvedimenti amministrativi (diffida a rilasciare l’alloggio e successivo ordine di sgombero), dei quali è eventualmente possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamato a statuire sull’esistenza delle condizioni richieste dalla legge per dare corso forzato al rilascio del bene (Cass., Sez.
Un., 7 luglio 2011, n. 14956; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2017, n. 24148; Cass., Sez. Un., 5 aprile 8 2019, n. 9683; Cass., Sez. Un., 24 maggio 2019, n. 14267; Cass., Sez. Un., 15 gennaio 2021, n. 621; Cass., Sez. Un., 20 luglio 2021, n. 20761; Cass., Sez. Un., 30 marzo 2022, n. 10244; S.U. 26 dicembre 2024, n. 34502).
2.7. Simmetricamente, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia, non configurabile nella specie, avente ad oggetto la legittimità del rifiuto opposto dalla P.A. all’istanza di assegnazione, a titolo di regolarizzazione, di un alloggio già occupato dal richiedente, in quanto relativa alla fase iniziale del procedimento riconducibile all’esercizio di pubblici poteri.
3. Sulle conformi conclusioni scritte del pubblico ministero, va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
4.1. Ne consegue la cassazione della pronuncia declinatoria del Tribunale di Roma 4.2. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di conflitto negativo di giurisdizione nel quale le parti non hanno svolto attività difensiva.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e, per l’effetto, cassa la pronuncia declinatoria adottata con sentenza n. 13600 del 6 novembre 2024 dal Tribunale di Roma, innanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nei termini di legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, del 24 febbraio 2026
Il Presidente
Pasquale D’Ascola