Cass. civ., Sez. Unite, n. 25317/2026 (udienza 26/5/2026) — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore MANCINO ROSSANA
La controversia con cui il Comune chiede all’assicuratore garante l’indennizzo previsto da una polizza fideiussoria, stipulata a garanzia del ripristino ambientale di una cava, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, perché verte su un diritto patrimoniale nascente dal contratto di garanzia e non sul sindacato dell’azione autoritativa della P.A. L’inadempimento degli obblighi derivanti dall’autorizzazione può essere accertato dal giudice ordinario come presupposto della richiesta di indennizzo.
ORDINANZA
Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 18685-2025 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per il PIEMONTE, con l’ordinanza n. 1323/2025 depositata il 22/09/2025 nella causa tra: COMUNE DI COSTANZANA; – ricorrente non costituito in questa fase – contro COMPAGNIE FRANCAISE D’ASSURANCE POUR LE COMMERCE EXTERIEUR S.A.; – resistente non costituita in questa fase – Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/05/2026 dal Consigliere ROSSANA MANCINO; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale FULVIO TRONCONE, il quale chiede che la Corte, dichiari la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. 2
FATTI DI CAUSA
1. Il Comune di Costanzana, con deliberazione della Giunta comunale n. 44 dell’11 settembre 2010, aveva autorizzato la società Alfa s.r.l. all’esercizio dell’attività di coltivazione di una cava di sabbia e ghiaia in località San Grato e, a garanzia del corretto rispristino e del recupero ambientale dell’area, ha quindi stipulato con Beta Compagnia di Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.A. (ora incorporata in BETA S.A., Compagnie Francaise d’Assurance Pour le Commerce Extérieur S.A.
Rappresentanza Generale per l’Italia) apposita polizza fideiussora con obbligo del garante, nei limiti dell’importo massimo garantito, di versare, a semplice richiesta del Comune, l’indennizzo dovuto a causa dell’inadempimento del contraente.
2. Il Comune conviene in giudizio la società Alfa s.r.l., autorizzata all’attività estrattiva, e la compagnia assicuratrice, per sentire condannarle al pagamento di somma di denaro, la prima convenuta a titolo di inadempimento agli obblighi di ripristino/recupero ambientale previsti dall’autorizzazione di cava e la seconda in qualità di garante, in forza della polizza fideiussoria.
3. Il Tribunale di Vercelli, decidendo sul ricorso recante n.R.G. 658/2021 con ordinanza dell’11 gennaio 2022, ha declinato la giurisdizione ritenendo la controversia appartenente alla giurisdizione del TAR per essere la pretesa risarcitoria fatta valere dal Comune, nei confronti della società esercente l’attività estrattiva, consequenziale all’esercizio del potere autorizza torio esplicato nel provvedimento le cui statuizioni il Comune assumeva essere state violate da Alfa s.r.l., riconducendo detto ultimo atto amministrativo alla materia urbanistica in senso lato, con attribuzione alla giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell’art. 133 lett.
f) c.p.a., «in quanto afferente ad atti e provvedimenti delle PP.AA. in materia di edilizia e di urbanistica, concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio»; la domanda proposta dal Comune nei confronti del garante era, pertanto, attratta nella giurisdizione esclusiva del G.A. 3 4. Il T.A.R.
Piemonte, innanzi al quale il giudizio è stato riassunto solo nei confronti del garante, stante l’estinzione della società obbligata Alfa s.r.l., con ordinanza del 22 settembre 2025, n. 1323 solleva d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione fondato sul presupposto che nel giudizio il Comune fa valere esclusivamente un diritto patrimoniale, avente titolo nel contratto di garanzia e con mero presupposto fattuale nel comportamento inadempiente della parte privata – la società Alfa s.r.l. – rispetto agli obblighi di recupero ambientale dell’area oggetto di coltivazione, che il giudice è chiamato ad accertare.
5.
Soggiunge il TAR che il fatto che un obbligo tragga il proprio titolo ed il proprio contenuto da un provvedimento amministrativo, non oggetto di contestazione, non preclude al giudice ordinario di conoscerne l’inadempimento e che, peraltro, nella diversa causa instaurata fra la proprietà dei terreni e la società Alfa dinanzi al Tribunale di Vercelli era già intervenuta sentenza che, benché sprovvista dell’autorità di giudicato in questo giudizio, aveva accertato la violazione delle prescrizioni di cui all’atto presupposto del provvedimento autorizzativo rilasciato alla società e, l’odierno giudizio, è stato riassunto esclusivamente nei confronti della garante Compagnia di
assicurazione, essendo la società nel frattempo estinta.
6. In conclusione, per il TAR appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto soltanto la spettanza della garanzia senza coinvolgere lo scrutinio dell’azione autoritativa della P.A., posto che l’inadempimento della società agli obblighi derivanti dall’autorizzazione concessa ben poteva essere accertato dal giudice ordinario, quale presupposto legittimante la richiesta dell’indennizzo.
7. L’Ufficio del Pubblico Ministero ha chiesto affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario.
RAGIONI DELLA DECISIONE
8. Il Tribunale amministrativo ha correttamente constatato come, nel presente giudizio, si faccia valere esclusivamente un diritto patrimoniale, avente titolo nel contratto di garanzia, che ha come mero presupposto 4 fattuale il comportamento inadempiente della parte privata rispetto agli obblighi di recupero ambientale dell’area oggetto di coltivazione, che il giudice è chiamato ad accertare.
9. Ne segue che il provvedimento amministrativo che costituisce il titolo e dà tono al contenuto dell’obbligo in discorso non impedisce al giudice ordinario di conoscerne l’inadempimento.
10. In tal prospettiva, come correttamente rilevato dal Procuratore Generale, non è sufficiente, come al contrario opina il Tribunale piemontese, che l’ente comunale chieda il pagamento di una somma a titolo d’inadempimento di obblighi pubblicistici, qual è il ripristino ambientale dell’area di cava, per traslare l’oggetto di causa dall’ambito civilistico a quello pubblicistico. 11.
Invero, il coinvolgimento di situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo, in stretta connessione, è funzionale alla giurisdizione esclusiva sempre che costituisca il precipitato dell’esercizio di poteri autoritativi pubblici che condizionano l’adozione e integrano il contenuto del rapporto intercorrente fra le parti.
12. E‘ appunto in questo senso che va declinata, e perimetrata, l’affermazione riportata nell’ordinanza del Tribunale di Vercelli per cui il giudice amministrativo potrebbe conoscere anche questioni solo patrimoniali non connesse o consequenziali a un atto o comportamento amministrativo, essendo pur sempre necessaria la riconducibilità della lite al potere pubblico. 13. Diversamente opinando, si devolverebbe al giudice amministrativo ogni controversia avente mera natura patrimoniale sol perché vertente in una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
14. Nella vicenda all’esame, invece, non viene in rilievo neanche mediatamente l’esercizio di un potere amministrativo, versandosi piuttosto in un ambito prettamente civilistico che non impinge, se non incidentalmente come mero presupposto fattuale, nella delibazione dell’azione autoritativa della P.A.
15. Come rimarcato nell’ordinanza del TAR, l’art. 103 cost., laddove prevede la giurisdizione esclusiva «in particolari materie indicate dalla legge», ne identifica (peraltro secondo costante giurisprudenza) i criteri di 5 legittimazione in funzione delle materie prescelte nelle quali vi sia esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, di un potere pubblico (v. Corte cost. n. 204 del 2004 e Corte. cost. n. 191 del 2006; Cass., Sez. Un., 17 luglio 2023, n. 20473).
16.
In altri termini, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la giurisdizione amministrativa su diritti presuppone che questi ultimi risultino coinvolti nella esplicazione della funzione pubblica, esercitata mediante provvedimenti o mediante accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, e perché sussista la giurisdizione del giudice amministrativo è necessario, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo, ciò che non accade quando la causa del danno di cui si chiede il risarcimento risieda non già nel cattivo esercizio del potere amministrativo, bensì in un
comportamento la cui illiceità venga dedotta prescindendo dal modo in cui il potere è stato esercitato e venga prospettata come violazione di regole comportamentali di buona fede e correttezza alla cui osservanza è tenuto qualunque soggetto, sia esso pubblico o privato (Cass., Sez. Un., n. 11084/2023; Cass. Sez. Un., n. 1567/2023).
17. In conclusione, la controversia, incentrata sul diritto patrimoniale avente titolo nel contratto di garanzia senza involgere lo scrutinio dell’azione autoritativa della P.A., appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e l’inadempimento degli obblighi della società derivanti dall’autorizzazione concessa ben può essere accertato dal giudice ordinario quale presupposto legittimante la richiesta dell’indennizzo.
18. Nessun provvedimento sulle spese deve essere adottato trattandosi di conflitto sollevato d’ufficio e non avendo le parti svolto attività difensiva.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, per l’effetto cassa l’ordinanza del Tribunale di Vercelli dell’11 gennaio 2022 pronunciata sul ricorso recante n.R.G. 658/2021, e rimette le parti innanzi al giudice ordinario con termine di legge per la riassunzione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili del 26 maggio 2026
Il Presidente
Pasquale D’Ascola