Cass. civ., Sez. Unite, n. 25318 del 15/09/2026 (udienza 09/06/2026), ECLI:n/d — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore DELL’UTRI MARCO
La Corte di Cassazione, Sezione Unite, con sentenza n. 25318 del 15 settembre 2026, ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo in materia di responsabilità precontrattuale dell’ente pubblico. La Corte ha statuito che il danno precontrattuale derivante da un comportamento dell’ente pubblico contrario ai doveri di correttezza e buona fede nella fase pubblicistica della procedura di gara rientra nella cognizione del giudice amministrativo, in quanto il comportamento lesivo è direttamente connesso all’esercizio delle funzioni amministrative e alla fase di affidamento pubblico, indipendentemente dalla successiva stipulazione del contratto o dalla revoca della gara.
n. 1432/2024.Udita la relazione della causa svolta nella Camera di Consiglio del9/6/2026 dal Consigliere MARCO DELL’UTRI.
1. L’Alfa S.r.l. ha adito il TribunaleAmministrativo Regionale per il Veneto al fine di sentir riconoscere laresponsabilità della Beta S.p.A. in relazione al danno precontrattualesubito dalla società ricorrente nel quadro del procedimento connessoalla gara di appalto indetta, con bando del luglio 2018, dalla Save s.p.a.per la realizzazione di lavori pubblici volti all’ampliamento del Terminalpasseggeri, 2° lotto, e alla ristrutturazione del Terminal esistente dell’Aeroporto di Venezia, con la conseguente condanna della Saves.p.a. al risarcimento del ridetto danno precontrattuale, ovvero, insubordine, al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21-quinquiesdella legge n. 241/1990.
2. Secondo la prospettazione dell’Alfa S.r.l., aseguito dell’aggiudicazione dell’appalto in proprio favore, la Save s.p.a.aveva disposto la sospensione del procedimento di stipulazione delcontratto, adducendo ragioni d’indole economico-finanziaria legate allasopravvenuta emergenza sanitaria determinata dalla diffusioneepidemiologica COVID-19, riservandosi tuttavia di riattivare ilprocedimento di stipulazione in caso di normalizzazione dellastraordinaria congiuntura determinatasi.
3. Protraendosi la grave crisi che aveva coinvolto il settoreaeroportuale, la Beta S.p.A. aveva comunicato l’intenzione di subordinare la stipulazione del contratto con l’odierna società istante all’eventuale inclusione dell’opera appaltata nell’ambito degli interventiprevisti dal P.N.R.R.Non essendo intervenuta detta inclusione nell’ambito degliinterventi previsti dal P.N.R.R., preso atto della sopravvenutainsostenibilità economico-finanziaria dell’opera, nell’agosto del 2021 laBeta S.p.A. ha disposto la revoca della gara.
4. Per la tutela delle proprie ragioni, l’Impresa Pizzarotti C. s.p.a.ha quindi introdotto il richiamato giudizio dinanzi al TribunaleAmministrativo Regionale per il Veneto evocando l’illiceità delcomportamento precontrattuale della Save s.p.a.In particolare, secondo la società ricorrente, la Beta S.p.A. avrebbecolpevolmente leso il legittimo affidamento nutrito d all’ImpresaPizzarotti C. s.p.a. sulla successiva stipulazione del contratto diappalto, protraendo ingiustificatamente, in violazione dei principi dibuona fede e correttezza rilevanti ai sensi dell’art 1337 c.c., ladecisione di revocare la gara (a seguito di successivi provvedimenti disospensione e della prospettazione del possibile reperimento delleopportune risorse finanziarie) quando già da tempo era apparsaevidente l’obiettiva insussistenza delle condizioni per l’inclusione dell’opera appaltata nell’ambito degli interventi previsti dal P.N.R.R.
5. Costituita in giudizio, la Beta S.p.A. ha eccepito la carenza digiurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo l’appartenenzadella controversia in esame alla cognizione del giudice ordinario.
6. In conseguenza di tale eccezione, l’Impresa Pizzarotti C. s.p.a.ha proposto ricorso ex artt. 41 e 374 e segg. c.p.c. dinanzi a questeSezioni Unite civili della Corte di cassazione, affinché fosse affermatain via preventiva la giurisdizione del giudice amministrativo qualegiudice dotato di cognizione sulla descritta azione di responsabilitàprecontrattuale della Beta S.p.A.
7. La Beta S.p.A. ha depositato controricorso, concludendo perl’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
8. Il sostituto Procuratore generale presso la Corte di cassazioneha concluso per iscritto, instando per la dichiarazione della giurisdizionedel giudice amministrativo.
9. L’Alfa S.r.l. ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il regolamento di giurisdizione, l’Impresa Pizzarotti C.s.p.a. invoca l’accertamento della giurisdizione del giudiceamministrativo in relazione alla proposta domanda di risarcimento deldanno precontrattuale.A fondamento di tale prospettazione, la società ricorrente evidenziacome la propria domanda operi un preciso riferimento a uncomportamento dell’ente committente che si rivela contrario ai dovericivilistici di correttezza e buona fede contrattuale nella fasepubblicistica della procedura di gara.In contrasto all’opinione sul punto manifestata della Beta S.p.A.(incline a ricondurre la questione in esame all’ambito dei rapportiregolati dal diritto privato), la società ricorrente sottolinea come ildenunciato comportamento della controparte debba necessariamentericondursi all’ipotesi della lesione di un diritto soggettivo in un caso digiurisdizione esclusiva in presenza dell’avvenuta adozione, ad operadella controparte, di provvedimenti di aggiudicazione, e di successivarevoca, entrambi legittimi.In particolare, secondo la ricorrente, costituisce un indirizzoconsolidato, tanto nella giurisprudenza amministrativa quanto nell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, quello in forza delquale devono ritenersi attribuite alla cognizione del giudiceamministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie,anche risarcitorie, che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica alla conclusione del contratto, in quanto comunquecollegate all’esercizio (pur legittimo) del potere.Nel caso di specie, secondo l’Impresa Pizzarotti, la condotta di Saves.p.a. non ha costituito un mero fatto semplicemente occasionato dallapendenza del procedimento di affidamento dell’opera, trattandosipiuttosto di un comportamento strettamente connesso all’esercizio delpotere che ad essa compete in quanto concessionaria della costruzionee gestione e finanziatrice dell’opera destinata ad essere appaltata, conla conseguente appartenenza, alla giurisdizione del giudiceamministrativo, della cognizione su tale specifico comportamentolesivo della Beta S.p.A.
2. Con il proprio controricorso, la Beta S.p.A. ha viceversa invocatol’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, evidenziandocome il danno ex adverso lamentato non discenderebbe d all’illegittimoesercizio di un potere amministrativo, o da un comportamentocomunque ad esso collegato, bensì dal mero comportamentoconcretamente posto in essere dalla pubblica amministrazione, rispettoal quale i provvedimenti (peraltro legittimi) adottati perl’aggiudicazione e la sua successiva revoca restano del tutto all’esternodel perimetro della regiudicanda, attesa la limitazione dell’oggetto delgiudizio al solo modo in cui l’amministrazione avrebbe, o meno,osservato le regole di correttezza nei rapporti tra le parti.
3. Osserva il Collegio come, attraverso la proposizione delregolamento in esame, l’Alfa S.r.l. riproponga inquesta sede il tema della determinazione della giurisdizione in relazionea una domanda avente ad oggetto l’accertamento della responsabilitàprecontrattuale della pubblica amministrazione nell’ambito di materie,come quella dei lavori pubblici, ascritte dalla legge all’ambito dellagiurisdizione esclusiva d all’art. 133, lett. a), n. 4, c.p.a. In particolare, secondo la prospettazione illustrata della societàricorrente, la vicenda condotta all’odierno esame della Corte dicassazione attiene alla contestazione di un comportamentoprecontrattuale della p.a. illecito (ossia adottato in violazione deiprincipi di buona fede e correttezza) da ritenersi comunque collegato,sia pure in modo mediato, con l’esercizio di una prerogativa d’indolepubblicistica (segnatamente quella legata alla gestione degli aspettiautoritativi dell’appalto pubblico che sarebbe stata ingiustificatamentee colpevolmente ritardata dalla Beta S.p.A.).Viceversa, in base alla lettura della società controricorrente, lacontestazione in esame avrebbe ad oggetto un mero comportamentomateriale della pubblica amministrazione, rispetto al quale l’attivitàprovvedimentale (quella legata alla gestione degli aspetti autoritativi dell’appalto pubblico) rimarrebbe totalmente sullo sfondo, attesa lalimitazione dell’oggetto del giudizio al solo modo in cuil’amministrazione avrebbe, o meno, osservato le regole di correttezzanei rapporti tra le parti.
4. Ferme tali premesse, ritiene il Collegio di dover ribadire, inrelazione al caso in esame, la giurisdizione del giudice amministrativo,uniformandosi a quanto da ultimo stabilito dalla giurisprudenza delleSezioni Unite della Corte di cassazione pronunciatasi sul contrasto cosìcome riproposto nei medesimi termini in questa sede (cfr. Cass., Sez.Un. n. 26080/2025).
5. Al riguardo, le Sezioni Unite di questa Corte, nel dirimere ilcennato contrasto, hanno chiarito come il comportamento connesso all’esercizio del potere amministrativo non è quello semplicementeoccasionato d all’esercizio del potere o finalizzato all’adozione delprovvedimento discrezionale, né quello che si inserisca semplicementenella sequenza delle attività esitate nel provvedimento, ma solo quelloche trovi oggettiva giustificazione e previsione nella norma attributiva del potere e che da essa sia contemplato come oggettivamentenecessario per l’attuazione del potere (Cass., S.U., n. 2052/2016, n.27325/2024, n. 33690/2023, n. 32324/2022, n. 11451/2022, n.32180/2018 ed altre).Secondo l’impostazione propria dalle Sezioni Unite, nella materiadella lesione dell’affidamento precontrattuale, una simile conclusionechiede d’essere ulteriormente attualizzate alla luce dell’evoluzione delquadro normativo che ha preso avvio d all’introduzione del comma 2-bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990 (secondo cui «i rapporti tra ilcittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi dellacollaborazione e della buona fede»), per approdare, da ultimo, alladisciplina del danno da affidamento nella materia dei contratti pubblici(art. 5 d.lgs. n. 36/2023); normativa che offre nuovi spunti per lasoluzione della questione di giurisdizione di cui si discute, oltre che perla messa a fuoco del ruolo svolto dai doveri di buona fede sanciti in viagenerale dal citato art. 1, comma 2-bis.In particolare, il nuovo regime delle procedure ad evidenzapubblica, con riferimento alla fase che precede l’aggiudicazione (in cuila scelta del contraente si compie secondo moduli pubblicistici e con laspendita di poteri amministrativi), pone in evidenza come l’affidamentodel privato sia strettamente connesso all’esercizio di tale potere.L’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023 prevede, al primo comma, che nellaprocedura di gara le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e glioperatori economici «si comportano reciprocamente nel rispetto deiprincipi di buona fede e di tutela dell’affidamento», e, nel secondocomma, che nell’ambito del procedimento di gara, anche prima dell’aggiudicazione, sussiste un affidamento dell’operatore economico«sul legittimo esercizio del potere» e sulla conformità del«comportamento amministrativo» al principio di buona fede. Ai sensi del terzo comma del citato art. 5, nei casi in cui non spettal’aggiudicazione, il danno da lesione dell’affidamento è limitato aipregiudizi economici effettivamente subiti e provati, derivanti«d all’interferenza del comportamento scorretto» sulle sceltecontrattuali dell’operatore economico.Nella relazione ministeriale al d.lgs. n. 36/2023 è spiegato come lanorma in esame abbia recepito i principi formulati d all’AdunanzaPlenaria del Consiglio di Stato con le sentenze nn. 5/2018, in tema diresponsabilità precontrattuale della p.a., e nn. 19/2021, 20/2021 e21/2021 in tema di attività provvedimentale, nel senso chel’affidamento va inteso come limite al potere amministrativo che puòvenire in considerazione sia in materia di diritti soggettivi, che diinteressi legittimi, e che la lesione dell’affidamento che si produce nell’ambito del procedimento di gara attraverso comportamenti,presenta un collegamento forte con l’esercizio del potere.Pertanto, anche quando il privato lamenta la lesione della proprialibertà di autodeterminazione negoziale, la relativa controversiarisarcitoria non può che rientrare nella giurisdizione esclusiva che siestende, oltre che ai comportamenti amministrativi (in base allaprevisione generale contenuta nell’art. 7 c.p.a.), anche alle‘controversie risarcitorie’.In breve, la stretta connessione che viene creandosi tral’affidamento del privato, l’esercizio del potere amministrativo e lanatura amministrativa (non materiale) del comportamento da cuiscaturisce l’affidamento tutelabile trovano una base normativa nelcodice dei contratti.Tale connessione non si manifesta solo nella materia contrattuale,ma in ogni ipotesi in cui l’esercizio del potere amministrativo puògenerare affidamento incolpevole e quindi, particolarmente,nell’attività provvedimentale. I comportamenti che la p.a. pone in essere in quanto investita delpotere/dovere di provvedere risultano (almeno mediatamente)ricollegabili al potere esercitato nei singoli casi, proprio in virtù del fattoche il danno da lesione dell’affidamento scaturisce dalla violazione deidoveri comportamentali che condizionano il modo in cui il potere dellap.a. deve essere esercitato.Nella complessiva vicenda da cui si determina la lesione, lecondotte che abbiano causato un affidamento incolpevole, poi deluso,non sono disancorate dal potere che la p.a. è sollecitata ad esercitarein vista dell’emissione di un provvedimento ampliativo, ma trovano intale attività di natura amministrativa la loro stessa ragion d’essere.Esse si svolgono in una cornice in cui i principi di buona fede ecollaborazione evocati d all’art. 1, comma 2-bis della legge n.241/1990, concorrono a conformare l’attività dell’amministrazione,quali proiezioni dei doveri generali che trovano base ordinamentale nell’art. 2 Cost. e che si declinano in tale settore con modalità coerenticon le peculiarità del rapporto giuridico preso in considerazione.In definitiva, il fatto che non sia in discussione e non debbascrutinarsi la legittimità del provvedimento ampliativo o di quello diannullamento non significa che le condotte produttive del dannorisarcibile non siano comunque connesse all’esercizio del potereesercitato, nei singoli casi, d all’amministrazione, ciò per la decisivaconsiderazione che il potere – che si esprime anche mediantecomportamenti – trova un ulteriore ed esplicito limite nelle regole dibuona fede e di tutela dell’affidamento, sicché il giudizio sullaresponsabilità investe inevitabilmente il modo in cui è esso è statoesercitato, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole divalidità.Nel mutato quadro normativo, l’art. 1, comma 2-bis della legge n.241/1990, non può relegarsi a norma meramente riassuntiva dei casi in cui la legge sul procedimento amministrativo accorda tutela adinteressi del privato di natura procedimentale (ad esempio, alla celeredefinizione del procedimento entro un termine ragionevole, al rispetto dell’obbligo informativo che si innesca con l’avvio del procedimento,all’acquisizione di atti e documenti dell’istruttoria procedimentale,etc.), né la funzione di modellare l’esercizio del potere al cospetto dell’interesse legittimo (in tal senso, Cass., S.U., n. 8036/2020, par.21), ma possiede una portata prescrittiva più generale, qualeproiezione nel rapporto amministrativo di doveri sanciti d all’art. 2 Cost.Ne consegue che la buona fede che informa i rapporti tra p.a. eprivato è, a un tempo, regola di condotta e metro di valutazione dicomportamenti che, pur se non tipizzati dalla norma attributiva delpotere, risultano espressione – diretta o indiretta – dell’esercizio delpotere e possono dar luogo a responsabilità per i danni anche inpresenza di un provvedimento negativo legittimo.Il comportamento amministrativo, dunque, non è solo quellomeramente attuativo di un provvedimento già emesso, ma anchequello adottato nel corso della relazione dinamica tra p.a. e privatoinnescata dalla richiesta di provvedimento favorevole o posto in essereprima dell’avvio di un procedimento, allorquando, ad. es.,l’amministrazione, fornendo rassicurazioni o informazioni infondate,abbia indotto il privato a richiedere un provvedimento ampliativo nelconvincimento, incolpevole, che l’avrebbe certamente ottenuto.Per tutte queste ragioni, va affermato che l’azione di risarcimentodel danno per lesione dell’incolpevole affidamento obiettivamentesuscitato nell’ambito dell’attività provvedimentale è devoluta allagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell’auspicataconcentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tuteladinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006). Resta naturalmente ferma la giurisdizione del giudice ordinario neicasi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo (Cass., Sez. Un. n. 26080 del 25 settembre2025; v. altresì, più di recente, Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 3773 del19 febbraio 2026).
6. Nel caso oggetto dell’odierno esame, pur non discutendosi inalcun modo della legittimità dell’attività amministrativa, lacontestazione avanzata d all’Impresa Pizzarotti ha ad oggettocomportamenti della pubblica amministrazione che si assumonoadottati nel corso della relazione dinamica tra p.a. e privato,deducendosi che l’amministrazione avrebbe fornito rassicurazioni oinformazioni infondate (o comunque avrebbe ingiustificatamente ocolpevolmente ritardato le attività dovute) in modo da determinare ildanno precontrattuale denunciato.Da qui il collegamento con l’espressione – diretta o indiretta -dell’esercizio del potere, idonea a dar luogo a responsabilità per i danniindipendentemente dal tema della legittimità dell’esercizio dell’attivitàprovvedimentale.E da qui anche il riconoscimento – trattandosi di controversiaconnessa alla materia relativa a procedure di affidamento di pubblicilavori e, dunque, di materia devoluta alla giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo ex art. 133 c.p.a. – della giurisdizione delgiudice amministrativo.Analoga sorte, sul piano della destinazione della cognizionegiurisdizionale, riguarda la subordinata domanda di pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990,dovendo trovare nella specie applicazione l’espressa disposizionecontenuta nell’art. 133, lett. a), n. 4, c.p.a. che riconduce allagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti la «determinazione e corresponsione dell’indennizzodovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo».
7. Sulla base di tali premesse, dev’essere pertanto dichiarata lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (e, dunque, delTribunale amministrativo regionale del Veneto procedente), dinanzi alquale sono rimesse le parti anche ai fini della disciplina delle speserelative al presente regolamento di giurisdizione.
P.Q.M
Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette leparti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Venetoprocedente, anche ai fini della disciplina delle spese relative al presenteregolamento di giurisdizione.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili della Corte di cassazione, in data 9 giugno 2026.
Il Presidente
Pasquale D’Ascola