Cass. civ., Sez. Unite, n. 25566 del 18/09/2026 (udienza 09/06/2026), ECLI:n/d — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore DELL’UTRI MARCO
La dichiarazione di interesse storico nazionale di una zona monumentale, pur in seguito alla formale abrogazione del regio decreto di riferimento, conserva i propri effetti provvedimentali ai sensi dell’art. 1, co. 2, del d.P.R. n. 248/2010, traducendosi nell’obiettiva qualificazione del bene come bene di natura storico-culturale e nell’attribuzione dell’insieme delle forme di tutela previste dalla parte II del d.lgs. n. 42/2004. La possibilità di soddisfare le esigenze connesse a tale dichiarazione attraverso le valutazioni connesse all’autorizzazione paesaggistica, prevista per i beni della parte III del medesimo decreto, sostanzialmente frustre il senso della dichiarazione di monumentalità, atteso che i beni culturali e i beni paesaggistici sono assoggettati a discipline del tutto diverse, specificamente dirette a preservare i valori sottesi a ciascuna tipologia di tali beni.
digitale ex lege;- ricorrente principale -controTizio, difeso in proprio, con domicilio digitale exlege; – controricorrente -MINISTERO DELLA CULTURA; SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGIABELLE ARTI E PAESAGGIO PER LE PROVINCE DI VERONA, ROVIGO EVICENZA; COMMISSIONE REGIONALE PER IL PATRIMONIOCULTURALE DEL VENETO, in persona dei rispettivi legalirappresentanti, rappresentati e difesi d all’AVVOCATURA GENERALEDELLO STATO, con domicilio digitale ex lege;- controricorrenti e ricorrenti incidentali -avverso la sentenza n. 6015/2025 del CONSIGLIO DI STATO,pubblicata in data 10/7/2025.Udita la relazione della causa svolta nella Camera di Consiglio del9/6/2026 dal Consigliere MARCO DELL’UTRI.
1. Con sentenza n. 6015 del 10/7/2025, il Consiglio di Stato, inaccoglimento dell’appello proposto da Tizio e inriforma della decisione di primo grado, ha annullato l’Allegato A -relazione e disciplina d’uso del provvedimento della Commissioneregionale per il patrimonio culturale del Veneto del 23 marzo 2021,nella parte in cui ha disposto che le esigenze connesse alladichiarazione di interesse storico nazionale della zona di Monte Bericoin provincia di Vicenza (individuato come luogo di alta valenzasimbolica risorgimentale dal r.d. n. 30 del 17 gennaio 1935) fosserosoddisfatte attraverso la valutazione connessa all’autorizzazionepaesaggistica prevista per la tutela dei beni di cui alla parte III (benipaesaggistici) del d.lgs. n. 42/2004.
2. A fondamento della decisione assunta, il Consiglio di Stato haevidenziato (diversamente da quanto affermato dal Tribunaleamministrativo regionale per il Veneto in primo grado) come gli effettidella dichiarazione della zona di Monte Berico (all’interno della quale ricade un immobile di proprietà dell’originario ricorrente, AlessandroTizio) come zona monumentale di interesse storico nazionale (dicui al nominato r.d. n. 30/1935) fossero stati conservati pur a seguitodella formale abrogazione di detto regio decreto disposta dal d.P.R. n.248/2010, atteso che, ai sensi dell’art. 1, co. 2, del ridetto d.P.R. n.248/2010, “restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delledisposizioni prive di effettivo contenuto normativo elencate nell’allegato al presente decreto”.In particolare, gli effetti provvedimentali in cui si sostanziava il r.d.n. 30/1935 si erano tradotti nell’obiettiva qualificazione della zonamonumentale di Monte Berico alla stregua di un bene di natura storico-culturale, con la conseguente attribuzione a detto bene dell’insiemedelle forme di tutela previste, dalla parte II del d.lgs. n. 42/2004, peri beni di natura culturale.Ciò posto, l’affermata possibilità (da parte del provvedimento dellaCommissione regionale Veneto impugnato in questa sede) dellasoddisfazione delle esigenze legate alla dichiarazione di monumentalitàdella zona di Monte Berico attraverso le valutazioni connesse all’autorizzazione paesaggistica aveva sostanzialmente frustrato ilsenso di quella dichiarazione di monumentalità, atteso che i beniculturali e i beni paesaggistici risultano assoggettati, dal d.lgs. n.42/2004, a discipline del tutto diverse (contenute, rispettivamente,nella parte II e nella parte III), specificamente dirette a preservare ivalori sottesi a ciascuna tipologia di tali beni.Da qui l’evidente illegittimità dei provvedimento impugnato.
3. Avverso la sentenza del Consiglio di Stato, il Comune di Vicenzaha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivid’impugnazione.
4. Tizio resiste con controricorso.
5. Il Ministero della Cultura, la Soprintendenza archeologia bellearti e paesaggio per le province di Verona, Rovigo e Vicenza e laCommissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto si sonocostituiti con un unico controricorso, avanzando, a loro volta, ricorsoincidentale in adesione al ricorso principale, sulla base di due motivid’impugnazione.
6. Il sostituto Procuratore generale presso la Corte di cassazioneha concluso per iscritto, instando per dichiarazione di inammissibilitàdel ricorso.
7. Il Comune di Vicenza e Tizio hanno depositatomemoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo del ricorso principale, il Comune di Vicenzacensura la sentenza impugnata per eccesso di potere giurisdizionaleper invasione della sfera di discrezionalità riservata alla pubblicaamministrazione, con violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 12,13 e 14 del d.lgs. 42/2004.Secondo il ricorrente principale, il Consiglio di Stato, con ladecisione impugnata, avrebbe istituito ope iudicis un vincolo culturalegeneralizzato su tutti gli immobili compresi nella zona di Monte Berico,esercitando un potere che la legge riserva in via esclusiva all’amministrazione, non limitandosi a interpretare le norme, maesercitando un potere di qualificazione e imposizione che la legge affidain via esclusiva al Ministero della Cultura.
2. Con il secondo motivo del ricorso incidentale, i controricorrentiincidentali censurano la sentenza impugnata per eccesso di poteregiurisdizionale ex art. 111, co. 8, Cost, per invasione della sfera diStato, con la propria decisione, imposto un vincolo monumentale, exart. 10, co. 3, lett. d), del t.u. dei beni culturali, di esclusiva competenza del Ministero della Cultura, con la conseguente illegittimainvasione della sfera di attribuzione propria della pubblicaamministrazione.
3. Il primo motivo del ricorso principale e il secondo motivo delricorso incidentale – congiuntamente esaminabili per ragioni diconnessione – sono infondati.
4. Osserva il Collegio come, secondo il consolidato insegnamentodella giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte, l’eccesso dipotere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera del merito,ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., è configurabile soltanto quandol’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti delriscontro di legittimità del provvedimento impugnato, divienestrumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità econvenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nelrispetto della formula dell’annullamento, esprime la volontà dell’organogiudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo ilgiudice a un sindacato di merito con una pronunzia avente il contenutosostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senzasalvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa(Cass. Sez. U, 08/07/2024, n. 18559; conf. Cass. Sez. U, nn.4386/2023, 21651/2021, 2604/2021, 414/2020, 14264/2019,14437/2018, 8720/2018).Un simile sconfinamento nel merito amministrativo ricorre anchequalora il giudice amministrativo non si limita ad annullare ilprovvedimento impugnato, rimettendo all’amministrazione ognivalutazione in ordine al prosieguo della procedura, ma si spinge sino aprefigurare il possibile esito di tale valutazione, individuando un’unicacorretta modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa,senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (cfr. Cass. Sez. U, 21/03/2025, n. 7530; conf. Cass.Sez. U, n. 5365/2022).Esula invece da tale vizio l’errata interpretazione delle normesostanziali e processuali, poiché eventuali errores in procedendo o iniudicando non investono la sussistenza e i limiti esterni del poteregiurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’eserciziodel potere medesimo (cfr., ex multis, Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 112del 2/1/2026, par. 3.1; Cass. Sez. U, n. 27160/2023, n. 18539/2023,n. 4284/2023).L’eccesso di potere giurisdizionale ex art. 111, comma 8, Cost. èstato poi espressamente escluso nel caso in cui il sindacato sullalegittimità dell’atto implichi la verifica di determinati requisiti, la cuiricognizione non presenti alcun profilo di discrezionalità, trattandosi dicircostanze oggettivamente riscontrabili nell’ambito del controllo diconformità del provvedimento alla normativa primaria e secondaria chelo disciplina (v. Cass., Sez. U, Ordinanza n. 112 del 2/1/2026, par. 3.3;Cass., Sez. Un., n. 25499/2022).
5. Nel caso oggetto dell’odierno esame, varrà rilevare come ilgiudice amministrativo non si sia affatto sostituito all’amministrazioneautrice del provvedimento impugnato (in ipotesi, valutandodirettamente l’opportunità di qualificare la zona monumentale di MonteBerico alla stregua di un bene di natura culturale, anzichépaesaggistica), né abbia adottato una decisione finale tale daesautorare lo spatium deliberandi dell’autorità amministrativa,essendosi piuttosto limitato a rilevare l’erroneità del presuppostoindividuato a fondamento del provvedimento impugnato (ossia latutelabilità di un bene, già qualificato come monumentale, attraversogli strumenti di protezione dei beni paesaggistici) sulla base dellacongiunta interpretazione della norma regolamentare di cui all’art. 1,co. 2, del d.P.R. n. 248/2010 (secondo cui «restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenutonormativo elencate nell’allegato al presente decreto») e il significatodel r.d. n. 30/1935, che il Consiglio di Stato ha motivatamentequalificato come provvedimento (e non già come norma giuridica) voltoa dichiarare la zona di Monte Berico come bene di valore storico-culturale, i cui effetti (interpretati come effetti ‘qualificativi’ della naturadel bene) ha ritenuto sopravvissuti all’abrogazione formale della fonteprovvedimentale, nel rispetto di quanto disposto d all’art. 1, co. 2, deld.P.R. n. 248/2010.Da qui la conclusione della illegittimità del provvedimentoimpugnato in questa sede, il quale, non rispettando la qualificazioneformale della zona di Monte Berico come bene di valore storico-culturale (secondo quanto risultato d all’interpretazione delle normeoperata dallo stesso Consiglio di Stato), ha ritenuto di poternesoddisfare le esigenze attraverso una valutazione procedimentale(quella relativa all’autorizzazione paesaggistica) del tutto incongrua einadeguata rispetto alla specifica natura del bene culturale.
6. Deve dunque ritenersi che i ricordati limiti del sindacato delgiudice amministrativo siano stati sostanzialmente rispettati dalConsiglio di Stato, il quale, lungi dal sostituirsi all’amministrazione dell’azione amministrativa, si è limitato a rilevare la illegittimità di unprecludere l’ulteriore spazio di intervento della pubblicaamministrazione, ben rimanendo possibile, per l’autoritàamministrativa competente, procedere (previa revoca degli ‘effettiprovvedimentali’ di cui al r.d. n. 30/1935) a una differente (siccomeritenuta più appropriata) qualificazione giuridica del bene in esame e all’individuazione delle forme di tutela delle relative specifiche esigenzesecondo le proprie valutazioni discrezionali.
7. Con il secondo motivo del ricorso principale, il Comune di Vicenzacensura la sentenza impugnata per eccesso di potere giurisdizionaleper travisamento ed erronea applicazione di norme di diritto (art. 1,comma 2, d.p.r. n. 248/2010) e per applicazione di una normaabrogata.Secondo il Comune di Vicenza, il Consiglio di Stato avrebbeerroneamente interpretato l’art. 1, co. 2, del d.p.r. n. 248/2010,del r.d. n. 30/1935 (come espressamente previsto dal richiamato art.1, co. 2), bensì di perpetuare l’efficacia propria di tale fonte normativache il d.p.r. 248/2010 aveva formalmente abrogato, giungendo allaconclusione della sostanziale disapplicazione dell’abrogazione disposta8. Con il primo motivo del ricorso incidentale, i controricorrentiincidentali censurano la sentenza impugnata per eccesso di poteregiurisdizionale per invasione della sfera di attribuzione del legislatore,avendo il Consiglio di Stato, attraverso la propria decisione, attribuitoinammissibilmente vigenza a una norma (quella di cui al r.d. n.30/1935) espressamente abrogata dal d.p.r. 248/2010.
9. Il secondo motivo del ricorso principale e il primo motivo delricorso incidentale – congiuntamente esaminabili per ragioni diconnessione – sono infondati.
10. Osserva il Collegio come, secondo il consolidato insegnamentodella giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte, l’eccesso dipotere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore,denunziabile con il ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.,si configura allorquando il giudice speciale applichi una norma da luistesso creata, in tal modo esercitando un’attività di produzionenormativa che non gli compete, e non già in relazione all’attività diinterpretazione (sia pure estensiva o analogica) di una disposizione di legge (nell’ambito della quale, peraltro, egli ben può compiere unavalutazione circa la legittimità costituzionale della stessa), senza che ilconcreto esercizio di tale potere possa integrare un vizio di eccesso dipotere giurisdizionale sindacabile ex artt. 111, comma 8, Cost. e 362,comma 1, c.p.c. (cfr. Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 23421 del17/08/2025, Rv. 675780 – 01; Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 34499del 26/12/2024, Rv. 673423 – 01; Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 18722del 09/07/2024, Rv. 671751 – 01).
11. In particolare, non è ravvisabile una questione involgente lagiurisdizione là dove si sia in presenza di una attività interpretativa –senza che assuma rilievo, a tali fini, l’esito dell’interpretazione –,nessun eccesso essendo configurabile là dove emerga, con evidenza,che un’interpretazione sia stata svolta: questa (perché effettiva e nongià perché condivisibile), al tempo stesso in cui fa emergerel’inconsistenza dell’ipotesi di eccesso di potere, preclude alle SezioniUnite il sindacato sui suoi risultati.Le Sezioni Unite hanno in più occasioni ribadito che l’ipotesi disconfinamento del giudice nella sfera legislativa è ipotesi eccezionale,in quanto – dovendosi postulare che il giudice applichi, non la normaesistente, ma una norma da lui creata – potrebbe ipotizzarsi solo acondizione di poter distinguere un’attività di produzione normativainammissibilmente esercitata dal giudice, da un’attività interpretativa,la quale in realtà non ha una funzione meramente meccanicistica, masi sostanzia in un’opera creativa della volontà della legge nel casoconcreto (Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 18722 del 09/07/2024; Cass.,Sez. Un., 30 dicembre 2004, n. 24175; Cass., Sez. Un., 28 gennaio2011, n. 2068; Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012, n. 22784).L’eccezionalità del riscontro in concreto di tale tipologia di vizio nonsignifica, tuttavia, che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore sia destinato a rimanere soltanto un’ipotesidi scuola.Del resto, le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 11 aprile 2023, n.9659) hanno avuto occasione di precisare che il fraintendimento delladisposizione, quale abnorme percezione dell’enunciato linguistico,frutto di una ‘lettura’ della disposizione normativa che prescinde daglistrumenti interpretativi rivolti a farne emergere il significato, si traducenella creazione di una norma giuridica altrimenti inesistente; e ciò, purdando atto che l’interpretazione sistematica di una disposizione dilegge, rivolta a coglierne il significato più aderente al sistemanormativo nel suo complesso alla luce della disciplina di settore e deiprincipi generali, costituisce funzione giurisdizionale e, esprimendo untratto dell’interpretazione logica, non trasmoda mai in produzionenormativa.
12. In linea di massima, dunque, esula d all’eccesso di giurisdizioneper invasione della sfera di competenza del potere legislativo l’attivitàdi interpretazione di una disposizione di legge, anche ove la normaapplicabile sia individuata, non in base al tenore letterale della legge,ma attraverso una interpretazione sistematica.È innegabile che l’interpretazione della legge ha insito un marginedi ‘creazione’ della regola del caso concreto. Se tale ‘creazione’ venissestigmatizzata come invasione di campo, si perderebbe del tutto ilconfine tra violazione di legge e invasione della competenza legislativa.Questo confine deve essere preservato e mantenuto, comerichiesto non solo d all’art. 111, settimo e ottavo comma, Cost., maanche d all’assetto pluralistico, secondo la Costituzione, del sistemagiurisdizionale italiano (artt. 24, 103, 113 e 135, primo comma, Cost.).Del resto, l’interpretazione, costituendo tipica funzionegiurisdizionale, non trasmoda, per sua natura e finché resta tale, inlegis positio. Come affermato da queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 9settembre 2021, n. 24413), l’interpretazione giurisprudenziale non puòche limitarsi a portare alla luce un significato precettivo (un comando,un divieto, un permesso) che è già interamente contenuto nelsignificante (l’insieme delle parole che compongono una disposizione)e che il giudice deve solo scoprire.Tuttavia, un conto è ammettere che ogni atto di interpretazionecontiene in sé un certo grado di creatività, e che il giudice, al quale èconsentito di ricercare il significato delle disposizioni più consono allaratio iuris, sia legittimato a spingersi fino a ricavare d all’enunciatoanche un significato meno prossimo di altri alla lettera, purchécompreso nell’orizzonte di senso di quest’ultima; altro sarebbeaffermare una totale libertà del giudice-interprete, senza tener contodella indefettibile centralità del Parlamento nel circuito di produzionenormativa e del venire ‘dopo’ dell’atto interpretativo, con tutto quelloche ciò comporta in termini di vincolo.L’interprete integra, ma non innova, in un certo senso dichiara, manon costituisce, e ciò a prescindere d all’ampiezza e dalla portata dellasua attività intellettiva, che non lambisce il terreno della volontà e deigiudizi di valore (v. Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 18722 del09/07/2024).
13. Nel caso di specie, attraverso le censure in esame, il ricorrenteprincipale e i ricorrenti incidentali contestano all’impugnata pronunciadel Consiglio di Stato un’invasione nella sfera di attribuzione dellegislatore, per avere il giudice amministrativo, attraverso la propriadecisione, asseritamente riconosciuto una permanente vigenza a unanorma (quella di cui al r.d. n. 30/1935) espressamente abrogata dald.p.r. 248/2010.E tuttavia, varrà evidenziare come, nel caso in esame, il Consigliodi Stato si sia unicamente limitato a interpretare il regio decreto n. 30/1935 alla stregua di un atto di natura provvedimentale (in quantodestinato a incidere su un singolo bene e, dunque, una situazioneparticolare, senza alcuna vocazione normativa caratterizzabile dageneralità e astrattezza), sì che i relativi effetti provvedimentali (nellaspecie consistiti nell’attribuzione, alla zona monumentale di MonteBerico, di una determinata qualificazione giuridicamente rilevante,quale quella di bene di rilevanza storico-culturale) sarebbero stati fattisalvi d all’art. 1, co. 2, del d.P.R. n. 248/2010 (secondo l’interpretazionepropriamente datane dal Consiglio di Stato).Da qui il rilievo della radicale insussistenza di alcuna invasione, daparte del giudice amministrativo, della potestà legislativa, essendosi lostesso piuttosto limitato a fornire un’interpretazione delle fontinormative e provvedimentali esaminate al fine di utilizzarle qualeparametro di verifica della legittimità dell’atto amministrativosottoposto al proprio esame.Potrà eventualmente discutersi dell’eventuale esattezza o meno dell’interpretazione in esame, ma non già di uno sconfinamento nell’esercizio della potestà legislativa, dovendo in ogni caso ritenersiconfinato, tale (presunto) errore di interpretazione, entro i limiti internidella giurisdizione amministrativa, poiché entro tali limiti rimaneconfinata l’attività di interpretazione delle norme che costituisce ilproprium distintivo dell’attività giurisdizionale.
14. Sulla base di tali premesse, rilevata la complessivainfondatezza delle censure esaminate – e non già la relativainammissibilità (come invocato nella memoria depositata dal sostitutoProcuratore generale), attesa l’astratta plausibilità dei vizi prospettatidai ricorrenti (benché rivelatisi insussistenti) – dev’essere pronunciatoil rigetto del ricorso principale e di quello incidentale.
15. Sussistono giusti motivi – avuto riguardo, tanto allacomplessità delle questioni giuridiche trattate, quanto all’alternato esito dei giudizi di merito – per l’integrale compensazione, tra le parti,delle spese del presente giudizio.
P.Q.M
Rigetta il ricorso principale e il ricorso incidentale.Dichiara integralmente compensate tra le parti le spese delpresente giudizio.Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrentiincidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aquello, ove dovuto, per il ricorso principale e per il ricorso incidentale,a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili della Corte di cassazione, in data 9 giugno 2026.
Il Presidente
Pasquale D’Ascola