Cass. civ., Sez. Unite, n. 30963/2022 del 20/10/2022 (udienza 27/09/2022), ECLI:n/d — Presidente RAIMONDI GUIDO, Relatore RUBINO LINA
Quando la domanda è diretta a ottenere, in base ai criteri di interpretazione secondo buona fede, l’adeguamento delle condizioni economiche di un accordo contrattuale già concluso tra una struttura accreditata e il Servizio Sanitario Nazionale, essa non investe il sindacato sull’esercizio del potere amministrativo, ma mira al riconoscimento di un diritto nascente dal rapporto contrattuale divenuto, per sopravvenienze eccezionali e imprevedibili, eccessivamente oneroso. Ne discende che la controversia, riguardando esclusivamente l’interpretazione e l’esecuzione del contratto di accreditamento, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
ORDINANZA
sul ricorso 25707-2021 proposto da: IGEA – CASA DI CURA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato MAURIZIO CONSOLI; – ricorrente – contro AZIENDA SANITARIA UNIVERSITARIA GIULIANO ISONTINA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ALBERICO II 33, presso lo studio dell’avvocato ANDREA MANZI, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato GUIDO BARZAZI; REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA, in persona del Presidente della Regione pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA COLONNA 355, presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione stessa, rappresentata e difesa dall’avvocato MICHELA DELN ERI; – controricorrenti – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 250/2021 del TRIBUNALE di TRIESTE. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/09/2022 dal Consigliere LINA RUBINO; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ANNA MARIA SOLDI, il quale chiede che la Corte di cassazione, in camera di consiglio, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
1. La casa di cura Igea s.r.I., adibita a residenza sanitaria assistenziale (RSA) in Trieste, e accreditata presso il Servizio Sanitario Nazionale, conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Trieste l’Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina (d’ora innanzi, ASUGI), che a sua volta chiamava in causa la Regione Friuli Venezia Giulia, chiedendo che l’accordo contrattuale concluso dalle parti nel 2018, avente ad oggetto l’erogazione da parte della società di prestazioni di RSA per conto e a carico del Servizio Sanitario Nazionale per il periodo triennale tra il primo gennaio 2019 e il 31 dicembre 2021 fosse adeguato, sulla base di una interpretazione secondo buona fede del contratto stesso ed avvalendosi delle clausole elastiche in esso contenute, con la previsione di modalità specifiche di attuazione che tenessero conto del sopravvenire della emergenza COVID nonchè dei maggiori costi e delle minori entrate da essa conseguenti per la società. In particolare, chiedeva che le venisse riconosciuta per ciascun paziente fino al termine dell’emergenza sanitaria la tariffa massima giornaliera (prevista per i soli pazienti in riabilitazione), che nel predetto periodo le venisse erogato un acconto sulle future prestazioni pari al 95% del proprio fatturato storico e che fosse autorizzata l’utilizzazione in regime di convenzione della totalità dei posti letti accreditati (80) fino alla scadenza degli accordi. Sosteneva trattarsi di una interpretazione secondo buona fede dell’accordo già sottoscritto al fine di evitare alla Igea il pregiudizio patrimoniale dovuto alla emergenza sanitaria, comportante una riduzione degli ospiti in entrata, un incremento notevole dei costi di gestione per adeguarsi alle prescrizioni sanitarie legate al contenimento dell’emergenza, un decremento stabile di quattro posti letto derivante dalla necessità di allestire due stanze di osservazione, e di contenere il conseguente squilibrio contrattuale determinatosi a suo sfavore, ben più elevato della soglia del rischio d’impresa. La ricorrente chiariva che le domande non erano volte ad ottenere una rinegoziazione delle pattuizioni contrattuali quanto una loro interpretazione ed applicazione adeguatrice e orientata a buona fede, e segnalava che l’accordo sottoscritto dalle parti conteneva, in particolare all’articolo 3, alcuni meccanismi di flessibilità atti ad adeguare il rapporto ad eventuali necessità contingenti e sopravvenute, quali appunto l’emergenza sanitaria, nonché alcune clausole dal contenuto elastico.
2. La ASUGI e la Regione eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito per essere competente il giudice amministrativo.
3. Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale di Trieste, la società Igea ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, in relazione al quale hanno depositato controricorso sia la ASUGI che la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia.
4. La Regione Friuli Venezia Giulia sostiene che la giurisdizione appartenga al giudice amministrativo. Nel suo controricorso evidenzia che la RSA può pretendere la corresponsione della tariffa determinata per il livello assistenziale riabilitativo solo se ha effettivamente erogato al paziente questo tipo di prestazioni. Fruire del trattamento economico previsto per i pazienti riabilitativi in relazione a tutti i degenti comporterebbe, nella ricostruzione della controricorrente, una valutazione da parte del giudice ordinario del fabbisogno assistenziale, che rientra nelle prerogative discrezionali dell’ente sanitario. Aggiunge la Regione che in caso di accoglimento delle domande dell’attrice non si avrebbe una semplice disapplicazione del provvedimento amministrativo dell’Azienda Sanitaria (decreto del direttore generale di ASUGI) ma una sua modifica, attività preclusa al giudice ordinario, che altrimenti finirebbe per sostituirsi nelle scelte discrezionali all’Amministrazione.
5. Anche la Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina ritiene che la giurisdizione appartenga al Giudice amministrativo. Nel suo controricorso l’Azienda ribadisce quanto già sostenuto dinanzi al Tribunale di Trieste adito dalla controparte, ovvero che la domanda avversaria, pur se prospettata in termini di una diversa interpretazione ed applicazione del rapporto convenzionale, in realtà intende incidere – chiedendone surrettiziamente la modifica – su contenuti convenzionali unilateralmente fissati da un provvedimento amministrativo di natura concessoria, che recepisce a sua volta il contenuto dei provvedimenti amministrativi regionali di programmazione sanitaria (richiama Cass. S.U. n. 16461 del 2020, Cass. n. 20682 del 2018, Cass. S.U. n. 14428 del 2017). L’Azienda segnala inoltre che la lamentata alterazione dell’equilibrio economico finanziario dovuto all’emergenza pandemica debba ritenersi rientrare nel rischio d’impresa.
6. Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte con le quali chiede che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto le pretese azionate dalla Igea hanno natura esclusivamente contrattuale, proponendo la ricorrente una interpretazione secondo buona fede del contratto già concluso. La Procura Generale ritiene che la pretesa della ricorrente si fondi esclusivamente sulla interpretazione del contratto e attenga alla fase di esecuzione del contratto stesso, non coinvolgendo l’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione: la ricorrente auspica semplicemente un riequilibrio del rapporto contrattuale secondo uno schema sinallagmatico, espressione, nella ricostruzione della Procura Generale, della relazione paritetica esistente tra le parti.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Alle Sezioni Unite è chiesto di decidere se ricada nella giurisdizione del Giudice ordinario o del Giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’interpretazione adeguatrice, secondo buona fede, dell’accordo triennale concluso tra una struttura privata accreditata presso il Servizio Sanitario Nazionale, svolgente attività di Residenza Sanitaria Assistenziale, e l’Azienda sanitaria locale territorialmente competente, al fine di ripristinare l’equilibrio contrattuale alterato, nella ricostruzione dell’attrice società accreditata, dall’emergenza epidemiologica da Covid-19.
2. Questa Corte ha già più volte affermato, in tema di prestazioni sanitarie effettuate in regime di cd. accreditamento, che appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte cost. n. 204 del 2004 ed ora dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., le controversie relative al corrispettivo dovuto in applicazione della disciplina del rapporto concessorio determinata nell’accordo contrattuale stipulato, in condizioni di pariteticità, tra la ASL e la struttura privata concessionaria, in quanto concernenti prestazioni effettuate in esecuzione del rapporto, a carattere paritario e contenuto mera mente patrimoniale, di concessione di pubblico servizio, non venendo in rilievo l’esercizio, da parte della pubblica amministrazione, di poteri autoritativi e discrezionali (Cass. S.U. n. 28053 del 2018; Cass. S.U. n. 26200 del 2019; Cass. S.U. n. 31029 del 2019; Cass. S.U. n. 23744 del 2020; Cass. S.U. n. 1602 del 2022).
3. Nel caso di specie, in particolare, deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’articolo 133 comma primo lettera c) del dlgs. n. 104 del 2010, in quanto le domande proposte rientrano tra quelle concernenti «indennità, canoni o altri corrispettivi» riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, avendo esclusivamente contenuto economico patrimoniale e attenendo esse alla fase esecutiva del rapporto contrattuale di tipo privatistico già sorto tra le parti, società privata accreditata presso il Servizio Sanitario Regionale da una parte e Azienda Sanitaria dall’altra, e quindi a un momento successivo rispetto alla fase procedimentale, in cui non è coinvolto l’esercizio del potere autoritativo della P.A.
4. La ricorrente non chiede che si ponga nel nulla il contratto già concluso, ma di interpretarlo secondo buona fede, muovendo da alcune clausole inserite nell’accordo stesso che, ad avviso della società di gestione della RSA, potrebbero essere utilizzate al fine di ripristinare l’equilibrio contrattuale a fronte dei maggiori costi imposti alla società stessa dalla gestione dell’emergenza sanitaria conseguente alla epidemia di COVID- 19 e alle minori entrate derivanti dalla impossibilità di dare ingresso a nuovi pazienti per tutta la durata di essa.
5. L’adeguamento richiesto non incide sui compiti regionali di programmazione sanitaria perché le richieste si muovono sempre nell’ambito dell’accreditamento del quale la società ricorrente già dispone ( risulta accreditata per 84 posti letto, dei quali attivati al momento solo 74) e delle facoltà contrattualmente previste: è previsto nell’accordo che la ASUGI possa chiedere alla società di attivare al bisogno, e senza necessità di sottoscrivere un nuovo accordo ( e quindi, a fortiori, senza incidere sulla programmazione a livello regionale) i dieci posti letto aggiuntivi. Parimenti, la ricorrente sostiene sia compresa nel contratto la facoltà di far utilizzare i posti letto ordinari non occupati per i più costosi ricoveri riabilitativi, purché nell’ambito del tetto di spesa annuale per l’azienda.
6. Il petitum sostanziale è dunque volto ad ottenere una interpretazione contrattuale del contratto già esistente che dia spazio ad un maggiore riconoscimento economico in favore della contraente. Esso non tende a un sindacato sull’esercizio del potere, ma mira a veder riconosciuto il diritto della società accreditata – parte di un contratto divenuto, secondo l’assunto della società attrice, eccessivamente oneroso per cause eccezionali ed imprevedibili – di chiedere in giudizio l’adeguamento delle condizioni contrattuali in modo che venga ripristinata la proporzione tra le prestazioni originarie (recentemente, le Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 21139 del 2022, hanno affermato la giurisdizione del Giudice ordinario in fattispecie avente punti di contatto con la presente ed avente ad oggetto la risoluzione per inadempimento, ovvero la domanda riconvenzionale del gestore di riduzione del canone del contratto di gestione in regime di sub concessione di uno stabilimento balneare, a causa delle sopravvenienze perturbative dell’equilibrio originario delle prestazioni, legate all’emergenza epidemiologica da Covid-19) .
7. Che sia effettivamente dovuto o no sulla base del contratto e dei criteri di interpretazione di esso l’adeguamento richiesto – questione devoluta al Giudice di merito – la giurisdizione appartiene al giudice ordinario perché la controversia coinvolge esclusivamente l’ interpretazione ed esecuzione del contratto.
8. Va dichiarata pertanto la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale le parti proseguiranno il giudizio.
P.Q.M.
Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti per la prosecuzione del giudizio. Così deciso nella camera di consiglio della Corte di cassazione il 27 settembre 2022