Cass. civ., Sez. Unite, n. 11513 del 28/04/2026 (udienza 11/11/2025), ECLI:n/d — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore FORTUNATO GIUSEPPE
L’azione di ingiustificato arricchimento è proponibile anche nel caso in cui l’ente locale abbia acquisito beni o servizi in violazione delle norme di contabilità pubblica, non essendo applicabile per identità di ratio l’art. 23, comma 4, del d.l. n. 66/1989 e l’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995, che prevedono la costituzione del rapporto obbligatorio tra il privato e il funzionario che ha consentito l’esecuzione della fornitura, in quanto tali norme non escludono la sussistenza dell’arricchimento ingiustificato a favore dell’ente, ma solo la responsabilità del funzionario verso il privato.
34.-RICORRENTE-controCOMUNE DI BOJANO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Spano, con domicilio eletto in Roma, Via U. Tupinin. 113 presso lo studio dell’avv. Nicola Corbo.-CONTRORICORRENTE-avverso la sentenza della Corte d’appello di Campobasso n. 121/2020,depositata il 14/04/2020. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/11/2025 dal Consigliere Giuseppe Fortunato.Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore GeneraleMario Fresa, che ha chiesto di respingere il ricorso.Uditi gli avv.ti Lucio Francario, Michele Robustini E Domenico Spano.
1. Caio, titolare dell’impresa individuale “CaseificioTizio Tizio”, ha proposto opposizione avverso l’ingiunzione ex artt.3 del R.d. n. 639/1910, emessa dal Comune di Bojano per il pagamento delcanone acqua, pari ad € 107.804,94, per gli anni 2008, 2009, 2010 e 2011.Il Comune ha chiesto di confermare l’ingiunzione e, in via subordinata, dicondannare l’opponente al pagamento di un indennizzo a titolo diingiustificato arricchimento.Il Tribunale di Campobasso, con sentenza n. 572 del 2017, ha accoltointegralmente l’opposizione e ha regolato le spese.Il Comune ha impugnato la pronuncia e, con sentenza n. 121/2020, la Corteterritoriale di Campobasso, in riforma della decisione di primo grado, hacondannato l’opponente al pagamento di € 102.603,67 a titolo di indennizzoper ingiustificato arricchimento.Il giudice distrettuale ha ritenuto nullo il contratto di utenza per carenzadella forma scritta imposta dalle norme di contabilità pubblica di cui agliartt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923 e, dichiarata la proponibilità dell’azioneex art. 2041 c.c. per carenza ab origine del titolo contrattuale, haquantificato l’indennizzo in applicazione delle tariffe approvate condeliberazione del Consiglio del Comune di Bojano n. 77/2000 del30.11.2000 sulla base dei consumi registrati.Caio, nella qualità di titolare del Tizio Tizio Mateseha proposto ricorso in tre motivi; il Comune di Bojano ha resistito concontroricorso.Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte. Le parti hanno illustrato le rispettive difese con memorie ex art. 380 bis 1c.p.c..Con ordinanza interlocutoria n. 1284/2025 la Terza sezione civile hadisposto la trasmissione degli atti alla Prima Presidente, che ha rimesso lacausa alle Sezioni Unite.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Per ragioni di ordine logico va esaminato con priorità il terzo motivo diricorso, con cui si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 23,comma 4, del d.l. n. 66/1989 e dell’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995.Secondo il ricorrente le norme indicate in rubrica, che prevedono chequalora l’ente locale abbia acquisito beni o servizi in violazione delle normedi contabilità, il rapporto obbligatorio si costituisce tra il privato e ilfunzionario che ha consentito l’esecuzione della fornitura, sarebberoapplicabili per identità di ratio al caso in esame, rendendo improponibile perdifetto del requisito di sussidiarietà l’azione di indebito arricchimentoesercitata del Comune, dovendo il privato rispondere solo verso il singolofunzionario a titolo contrattuale per le prestazioni ricevute.Il motivo è infondato.1.1 L’art. 23, comma terzo, del d.l. n. 66/1989 – Disposizioni urgenti inmateria di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale -prevedeva che a tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed allecomunità montane fosse consentita l’effettuazione di qualsiasi spesaesclusivamente in presenza della deliberazione autorizzativa, nelle formepreviste dalla legge e divenuta esecutiva, e dell’impegno contabileregistrato dal ragioniere o dal segretario sul competente capitolo del bilanciodi previsione, da comunicare ai terzi interessati. Qualora vi fosse statal’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel commaterzo, il rapporto obbligatorio sarebbe intercorso, ai fini dellacontroprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore el’amministratore o il funzionario che avessero consentito la fornitura. Detto effetto si estendeva per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloroche avessero reso possibili le singole prestazioni.La norma è confluita con modifiche non sostanziali nell’art. 35, commaprimo del d.lgs. n. 77/1995 – Ordinamento finanziario e contabile degli entilocali – e, successivamente, nell’art. 191 del d.lgs. 267/2000 – Testo unicodelle leggi sull’ordinamento degli enti locali – che attualmente dispone chegli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabileregistrato sul competente programma del bilancio di previsione el’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5 dicui al d.lgs. 267/2000. Se vi è stata l’acquisizione di beni e servizi inviolazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatoriointercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile aisensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore el’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito lafornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estendea coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.Le disposizioni contemplano i requisiti di regolarità contabile delle deliberein caso di effettuazione di spese mediante l’impiego delle somme di cui hadisponibilità la Pubblica amministrazione per far fronte alle proprie esigenzeoperative, non quelle che avrebbe titolo a percepire per le prestazionierogate ai privati in esecuzione di un contratto a prestazioni corrispettive.Secondo un orientamento delle Sezioni semplici, ne è esclusa l’applicabilitàin caso di nullità del contratto (Cass., nn. 12164/2024 e 5480/2024).L’attestazione di copertura finanziaria è necessaria per le spese daeffettuare mediante le somme già esistenti negli stanziamenti o, quandooccorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entratavincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità, in modoche sia asseverata l’effettiva disponibilità del denaro nel capitolo di bilancioindicato nella delibera. L’impegno contabile determina un vincolo di destinazione della somma; lacopertura finanziaria richiede l’esistenza di adeguata capienza nel capitolodi bilancio, incidendo sull’equilibrio finanziario generale (Cass., SU, n.26657/2014).I rapporti contrattuali che, in assenza di regolarità contabile, intercorronotra il privato e il funzionario pubblico sono – quindi – esclusivamente quelliin cui l’amministrazione è beneficiaria di una fornitura. Quando èl’amministrazione ad erogare prestazioni o beni, non vi è alcun impegno dispesa da registrare a bilancio, né può richiedersi un’attestazione dicopertura finanziaria, sicché non sussiste, tra le due diverse fattispecie,alcuna analogia o identità di ratio.
2. Il Collegio remittente sostiene che il tema della proponibilità delladomanda debba essere esaminato sotto un profilo diverso da quello dedottodal ricorrente e, in particolare, avuto riguardo ai principi enunciati dallasentenza di queste SU n. 33954/2023 secondo cui “ai fini del rispetto dellaregola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., la domanda di ingiustificatoarricchimento (avanzata autonomamente ovvero in via subordinata rispettoad altra domanda principale) è proponibile ove la diversa azione – sia essafondata sul contratto, su una specifica disposizione di legge o su clausolagenerale – si riveli carente ab origine del titolo giustificativo, restandoviceversa preclusa, oltre che in caso di rigetto per prescrizione o decadenzadel diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio patito dall’impoverito, in caso di nullità derivante d all’illiceità del titolo contrattualeper contrasto con norme imperative (o con l’ordine pubblico)”.L’ordinanza interlocutoria ha evidenziato in proposito che anche le previsioniche disciplinano le formalità dei contratti della PA (incluso quello disomministrazione di acqua da parte dell’amministrazione contraente),hanno natura imperativa e sono poste a presidio di interessi pubblici(trasparenza, buon andamento della PA, controllo sulla corretta gestionedelle risorse pubbliche), “denotando un chiaro disvalore enunciato d all’ordinamento, che appunto sanziona la vicenda negoziale con lamassima espressione possibile, ossia proprio con la nullità, sicché le normein discussione non possono che considerarsi come vere e proprie normeimperative, donde la possibile inammissibilità dell’azione, ex art. 2042 c.c.,anche al lume del richiamato insegnamento delle Sezioni Unite”.In un altro passo della pronuncia n. 33954/2023 (pag. 20) – sottolinea ilCollegio remittente – si legge invece che la carenza ab origine del titolo dellapretesa di pagamento che legittima l’esperimento della domanda diarricchimento si riscontra, secondo un orientamento consolidato delleSezioni semplici, allorquando “l’azione di arricchimento venga accolta aseguito dell’accertamento della nullità del contratto – di norma concluso conla P.A. e per vizi di carattere formale”.Occorre perciò stabilire:
1) se, in riferimento al principio affermato da Cass., SU, n. 33954/2023,avuto riguardo alla residualità dell’azione di arricchimento senza causa exart. 2042 c.c. ed ove non risulti opportuna la definizione della nozione di“giusta causa”, l’ipotesi di nullità del contratto della P.A. per difetto di formascritta rientri o meno nelle cause di nullità per violazione di normeimperative o per contrarietà all’ordine pubblico, ostative all’ammissibilitàdella domanda ex art. 2041 c.c.;
2) se il giudizio sull’ammissibilità dell’azione possa essere declinatodiversamente, in caso di declaratoria di nullità del contratto per difetto diforma scritta, qualora, come nella specie, il soggetto “impoverito” sia lastessa P.A. e non la sua controparte privata;
3) se, ove al quesito di cui sub 1) si risponda nel senso dell’ammissibilità dell’azione, ha rilievo la circostanza che il contratto dichiarato nullo abbiaad oggetto prestazioni di dare, stante quanto previsto – quale possibileazione alternativa, offerta d all’ordinamento già sul piano astratto – dagliartt. 2033 ss. c.c. in tema di ripetizione d’indebito oggettivo.
3. Deve convenirsi che il tema della sussidiarietà della domanda non ècoperto dal giudicato interno poiché è riproposto con il terzo motivo diricorso, e ne è ammissibile l’esame anche sotto il profilo illustrato nell’ordinanza interlocutoria, diverso da quello dedotto dal ricorrente,poiché pone una questione di stretto diritto per la cui soluzione non sonorichiesti ulteriori accertamenti, potendo questa Corte accoglierel’impugnazione per una ragione diversa da quella dedotta se fondata suifatti prospettati dalle parti, ferma la qualificazione della domanda per comedefinita nelle fasi di merito (Cass., n. 3437/2014; Cass., n. 18775/2017;Cass., n. 27704/2020; Cass., n. 26991/2021; Cass., n. 4955/2024; Cass.,n. 8208/2025).
3.1. La Sezione remittente ha dichiarato di condividere l’impianto e lesoluzioni della pronuncia di queste SU n. 33954/2023 che, respingendo latesi della cd. sussidiarietà in astratto (secondo cui l’azione di arricchimentoè sempre preclusa ove l’ordinamento appresti altro strumento per eliminarel’indebito arricchimento, quale che sia l’esito dell’azione principale), haaffermato che è necessario indagare le ragioni che, nei singoli casi, rendononon esperibile o infondato il rimedio tipico che competerebbe all’impoverito,distinguendo le ipotesi in cui il rigetto derivi dal riconoscimento dellacarenza ab origine dei presupposti fondanti la domanda cd. principale(nullità del contratto, mancanza di elementi costitutivi della fattispecie opresenza di fatti impeditivi), in cui l’azione ex art. 2041 c.c. è ammissibile,dai casi in cui il rigetto derivi d all’inerzia dell’impoverito ovvero dal mancatoassolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suointeresse, dalla prescrizione o dalla decadenza o dalla mancata prova deldanno, in cui è precluso il ricorso all’art. 2041 c.c. per difetto del requisitodi sussidiarietà.Ha osservato poi che l’indagine sul perimetro della sussidiarietà dell’azione“pare non possa compiutamente trovare soluzione senza prima interrogarsisulla portata di tutti gli elementi integrativi dell’azione, compresa la nozione di “giusta causa”, sollecitazione che torna utile non per rimeditare lesoluzioni elaborate dalla pronuncia n. 33954/2023 riguardo ai generalipresupposti di esperibilità dell’azione regolata d all’art. 2041 c.c., soluzionicui va data continuità e che restano confermate, ma con riferimentoesclusivo al tema in discussione e, quindi, al più limitato fine di stabilire sela domanda debba ritenersi improponibile anche in caso di violazione dellenorme imperative che impongono un onere di forma essenziale per la stipuladei contratti dell’amministrazione pubblica.La delimitazione delle questioni da trattare è legata alle funzioniordinamentali e alle attribuzioni processuali delle Sezioni Unite, compitodelle quali non è l’enunciazione di principi generali e astratti o di tesiteoriche su ogni possibile questione di diritto collegata al caso da decidersi,ma l’enunciazione di quei soli principi di diritto che risultano necessari alladecisione del caso della vita da decidersi (Cass., SU, n. 12564/2018; Cass.SU, n. 9839/2021). Lo stesso “principio di diritto nell’interesse della legge”,che la Corte di cassazione può essere chiamata ad enunciare ai sensi dell’art. 363 c.p.c., deve comunque corrispondere alla regola giuridica allaquale il giudice di merito avrebbe dovuto attenersi nella risoluzione dellaspecifica controversia.
4. Secondo il costante orientamento di questa Corte l’arricchimento èsorretto da giusta causa se deriva da un contratto, da un atto di liberalità,da un impoverimento remunerato, d all’adempimento di un’obbligazionenaturale o se è conseguenza di un provvedimento amministrativolegittimamente adottato (Cass., n. 1456/1986; Cass., n. 12251/1996;Cass., n. 11330/2009; Cass., n. 14732/2018; Cass., n. 15243/2018; Cass.,n. 11303/2020; Cass., n. 11337/2025).In molteplici ipotesi è poi direttamente la legge ad imporre unacompensazione economica per gli incrementi patrimoniali non sorretti dagiusta causa o a stabilire in che modo devono essere allocati gli arricchimenti (art. 937, comma terzo, c.c.; art. 939, comma terzo, c.c.; art.1148 c.c.).Qualora, in particolare, la locupletazione di una parte sia conseguenza di uncontratto o di altri rapporti giuridici e del mancato adempimento delleobbligazioni che da essi derivano a carico della parte che abbia ricevuto laprestazione, va esclusa la causa ingiusta fin quando il contratto o il diversorapporto conservino, rispetto alle parti e ai loro aventi causa, la propriaefficacia vincolante (Cass., SU, n. 12076/1992; Cass., n. 4722/2001; Cass.,n. 12405/2020).L’eventuale squilibrio nella distribuzione di beni o utilità ha la sua ragionegiustificativa nell’assetto di interessi voluto dai contraenti nell’esercizio dellaloro autonomia negoziale e trova rimedio nei soli limiti prefissati dalladisciplina del contratto (Cass., n. 1819/1974; Cass., n. 5236/1983; Cass.,SU, n. 14215/2002; Cass., n. 8487/2003, Cass., n. 5689/2005, Cass., n.2312/2008; Cass., n. 11330/2009; Cass., n. 24165/2014; Cass., n.7331/2016; Cass., n. 11337/2025).4.1 L’eterogeneità delle ipotesi in cui può determinarsi un arricchimentoingiustificato impedisce l’enucleazione di una nozione generale di giustacausa, che appare suscettibile esclusivamente di una tipizzazione casisticaaffidata all’interprete, come è riconosciuto d all’insegnamento dottrinaledominante che riconosce nell’art. 2041 c.c. una norma di chiusura delsistema destinata ad operare in assenza di una diversa reazioneordinamentale agli spostamenti patrimoniali ingiustificati.L’esigenza di una sua più esatta individuazione si pone, principalmente, segli spostamenti patrimoniali sfuggono ad una specifica regolazione e perciòse, come ha osservato la dottrina, manca una valutazione esplicita delleconseguenze economiche del fatto cui si ricollega una determinatadistribuzione di ricchezza, occorrendo verificare la praticabilità di interventicorrettivi. Di certo, la nullità rende ingiustificati i vantaggi economici ottenuti dall’esecuzione del contratto, poiché non sorretti da una giusta causa, eimpedisce alla parte adempiente di ottenere la controprestazione.L’impossibilità di far ricorso alla tutela contrattuale non rendeautomaticamente esperibile l’azione di arricchimento ingiustificato perl’assenza di un altro mezzo per riparare la perdita subita, anzitutto perché,come ha evidenziato la Sezione remittente, il tema della sussidiarietà sipone già rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito (artt. 1422 e 2033c.c.), che è il rimedio principale concesso alle parti per ottenere larestituzione delle prestazioni effettuate in esecuzione di un contratto nulloe per eliminare gli spostamenti di ricchezza privi di giustificazione.Ritengono le SU che il requisito di sussidiarietà abbia una portata piùcomplessa e articolata di quella che si ricava dal dato letterale dell’art. 2042c.c., poiché chiama in gioco le esigenze di stabilità delle disciplina evocatedalla pronuncia n. 33954/2023, che ha chiarito che l’art. 2042 c.c. è direttoa garantire la certezza dei rapporti giuridici e ad evitare l’elusione dei limitiposti all’esercizio delle azioni principali o duplicazioni di tutela e che èprecluso il cumulo tra i diversi rimedi in funzione integrativa ocomplementare della tutela principale o il concorso alternativo tra le azioni.A differenza degli ordinamenti che non contemplano una previsione analoga all’art. 2042 c.c. e in cui il rimedio è utilizzabile in funzione correttiva dellatutela principale (cfr., ad esempio, il paragrafo § 852 del BGB che consentel’azione di indebito arricchimento in caso di prescrizione dell’azione daillecito extracontrattuale), nell’ordinamento italiano la sussidiarietà èoggetto di una previsione espressa, la cui funzione non si esaurisce nelprevedere che l’impoverito possa avvalersi dell’art. 2041 c.c. solo inmancanza di altra azione, ma che svolge anche il più peculiare compito diassicurare che non sia in alcun modo alterato il bilanciamento di interessio l’assetto regolativo concepito dalle parti o dalle singole previsioniapplicabili. Anche in caso di nullità contrattuale – e, quindi, in carenza ab origine deltitolo dell’azione principale – la sussidiarietà presidia esigenze di certezzagiuridica poiché rende inammissibile il ricorso all’art. 2041 c.c. per ovviarea spostamenti patrimoniali qualora l’ordinamento neghi ogni tutela allaparte pregiudicata d all’esecuzione del contratto.L’azione non può operare come strumento surrettizio per aggirare unadisposizione che protegge interessi e valori fondamentali dell’ordinamentoo principi di ordine pubblico (Cass., n. 6537/1984; Cass., n. 3794/1982;Cass., n. 10937/1999; Cass., n. 4635/2002; Cass., 21495/2007).
4.2. La pronuncia n. 33954/2023, nell’affermare che l’azione è preclusanon per il semplice contrasto con una norma imperativa, ma solo in caso diilliceità del negozio, ha richiamato la sentenza n. 10427/2002, che avevaritenuto proponibile l’azione di indebito arricchimento ad opera dell’agentenon iscritto all’albo di cui all’abrogato art. 9 della legge n. 316/1968, peressere indennizzato per l’attività svolta, data l’impossibilità di agire per ilpagamento delle provvigioni.Queste SU avevano, in proposito, già distinto la nullità di cui all’art. 1418,comma primo, c.c., dalla nullità prevista dal secondo comma dell’art. 1418c.c., in cui la domanda non può esser proposta, evidenziando che il citatoart. 9 della legge n. 316/1968 non proteggeva interessi fondamentali delloStato, ma interessi della categoria professionale e la fede nei rapporti traimprenditori e consumatori, e si poneva su un piano diverso rispetto alleviolazioni dell’ordine pubblico o dei principi fondamentali dell’ordinamento,poiché non dava luogo all’illiceità della causa o dell’oggetto del contratto,non sussistendo alcun ostacolo per il ricorso all’art. 2041 c.c. (Cass., SU. n.1613/1989).A tali indicazioni interpretative, condivise dalla successiva giurisprudenzadelle Sezioni semplici (Cass., n. 11814/1990, Cass., n. 12093/1991; Cass.,n. 10126/1998) e del tutto coerenti con la pronuncia n. 33954/2023, devedarsi ulteriore continuità. L’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega, difatti, non allacontrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418,comma primo, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo oprescrittivo di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c. derivanti d all’assenzadi un elemento essenziale e, quindi, dalla violazione di norme imperativeche impongono il rispetto di un onere (quale, appunto, la forma scritta), masolo alle particolari nullità (strutturali) regolate ugualmente d all’art. 1418,comma secondo, c.c. ma che derivano d all’illiceità di un elementoessenziale (causa, oggetto, o motivi) o in caso di negozio in frode alla legge.L’illiceità dei requisiti essenziali connota con un particolare disvalore ilregolamento negoziale (Cass., SU, n. 1613/1989), al pari del contrattoconcluso in violazione di una norma penale, lesivo dell’ordine pubblico inragione delle esigenze sottese alla tutela (Cass., n. 21343/2024; Cass., n.17959/2020).Il tratto unificante delle diverse ipotesi disciplinate d all’art. 1418 c.c. restala lesione di un interesse sovra-individuale (Cass., SU, n. 14828/2012;Cass. SU n. 26242/2014: artt. 458 c.c. 2624, 2744); anche nelle nullità ditipo ordinativo è protetto l’interesse “proprio dell’ordinamento giuridico ache l’esercizio dell’autonomia privata sia corretto, ordinato e ragionevole”(Cass., SU, n. 26242/2014), ma l’illiceità di un requisito essenziale giustificauna reazione particolarmente severa in ragione della gravità del vizio, comesi ricava d all’art. 1972, comma primo c.c., c.c., secondo cui è nulla latransazione relativa a un contratto illecito, mentre la transazione relativaad un titolo nullo è solo annullabile, e d all’art. 2126 c.c. che dispone chel’invalidità del contratto di lavoro non produce effetto per il periodo in cui ilrapporto ha avuto esecuzione, salvo che la nullità derivi dall’illiceità dell’oggetto o della causa, nel qual caso il lavoratore non hadiritto alla retribuzione.L’illiceità del contratto comporta – allora – l’improponibilità della domandadi arricchimento ingiustificato ad opera della parte impoverita che abbia eseguito una prestazione non ripetibile perché contraria al buon costume,quale sintesi di principi ed esigenze etiche costituenti la morale sociale inun determinato ambiente e in un certo momento storico (art. 2035 c.c.), ocon un interesse o un principio fondamentale dell’ordinamento (come losvolgimento di un’attività professionale regolamentata senza la previaiscrizione all’albo ai sensi dell’art. 2231 c.c.; Cass. n. 14085/2010; Cass.,n. 21495/2007; Cass. 3740/2007; Cass. Cass., n. 6777/2001, nonchéCass., n. 19136/2025 in tema di appalto di opere abusiva), in violazione diuna norma penale o in frode alla legge.
5. Il Collegio remittente ha evidenziato che nei contratti con la pubblicaamministrazione le norme che contemplano l’onere di forma a pena dinullità, oltre ad avere natura imperativa, svolgono un ruolo ben più incisivoche nei rapporti tra privati, poiché sono posti a garanzia di interessi e valoricostituzionalmente protetti (trasparenza, buon andamento, correttoimpiego delle risorse pubbliche, effettività del controlli sull’azioneamministrativa), e conferiscono al contratto privo di forma un particolaredisvalore che parrebbe di ostacolo al ricorso all’art. 2041 c.c..Tale assunto non può essere condiviso.Le preoccupazioni espresse d all’ordinanza interlocutoria riguardo al rischioche, attraverso l’azione di arricchimento, vengano eluse le esigenze di buonandamento o il sistema dei controlli avevano condotto questa Corte adelaborare un regime speciale dell’azione ex art. 2041 c.c. e a richiedere, perl’accoglimento della domanda, il riconoscimento dell’utilità da parte dellaPA, tesi il cui definitivo superamento ad opera della pronuncia n.10798/2015, ha avuto come naturale esito la riconduzione dell’azione nell’alveo della disciplina codicistica generale.Queste SU hanno affermato che una lettura dell’art. 2041 c.c. più aderenteai principi costituzionali e alla sistematica del codice assegnano all’arricchimento una dimensione fattuale, di evento oggettivo, e alla relativa azione una funzione di rimedio generale a situazioni giuridichealtrimenti prive di tutela (Cass., SU, nn. 24772/2008 e 10798/2015).Il rimedio contemplato d all’art. 2041 c.c. presenta una chiara connotazioneoggettiva: la tutela restitutoria postula il solo fatto dell’arricchimentoingiustificato con pregiudizio altrui e ha il solo scopo di porre rimedio ad unprofitto realizzato con modalità ingiuste (Cass., SU, n. 23385/2008).Le ragioni di interesse pubblico a fondamento dell’onere di forma vanno,perciò, contemperate con il divieto di spostamenti patrimoniali anche se ilbeneficiario (o il soggetto impoverito) è una Pubblica amministrazione(Cass., SU, n. 23385/2008).Alla luce dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa e di azione,deve garantirsi un rimedio contro l’indebito spostamento di ricchezza(Cass., SU, n. 2146/1979; Cass. SU, n. 4198/1982), salvaguardando lavalenza dell’art. 2041 c.c. quale norma di chiusura del sistema.Il diritto di azione può essere – perciò- coniugato con l’esigenza, altrettantofondamentale, del buon andamento dell’attività amministrativa, affidandoalla PA l’onere di eccepire e provare il rifiuto dell’arricchimento (e delleprestazioni) o l’impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza in mododa respingere eventuali ingerenze dei privati nelle scelte dell’amministrazione, evitando i cd. arricchimenti imposti (Cass., SU, n.10798/2015).
5.1. I valori di rilievo costituzionale protetti d all’art. 97 Cost. noncomportano immancabilmente il sacrificio degli interessi concorrenti dinatura privata.Se ne trae conferma d all’art. 191 del d.lgs. 267/2000 in tema di regole perl’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese degli enti locali.L’assenza della regolarità contabile impedisce la costituzione del rapportocontrattuale con l’ente locale, che non è tenuto al versamento delcorrispettivo delle prestazioni ricevute e non può essere destinatario dell’azione di arricchimento ingiustificato per carenza del requisito di sussidiarietà, poiché il privato può avvalersi dell’azione di pagamento versoil funzionario che abbia autorizzato la fornitura, con cui intercorre unrapporto contrattuale diretto.Anche in tal caso l’amministrazione non è però esonerata d all’obbligo diindennizzare il funzionario che abbia soddisfatto le ragioni di creditoscaturite d all’esecuzione della fornitura, a riprova del fatto che la violazionedelle norme in tema di contabilità e del bilancio, ugualmente preposte agarantire il buon andamento dell’azione amministrativa e il correttoimpiego delle risorse, non rende intangibile il patrimonio dell’ente pubblicoincrementato senza giusta causa (Corte cost., n. 446/1997).Un reale aggiramento delle norme pubblicistiche potrebbe realizzarsiqualora l’azione di arricchimento cagionasse un risultato analogo a quellodel contratto valido ma l’indennizzo non ricomprende tutti i benefici che ilprivato potrebbe ottenere sulla base di un contratto regolarmente stipulato,ma solo una somma corrispondente alla diminuzione patrimoniale subìta econ il limite dell’altrui arricchimento.L’azione non si traduce, quindi, in uno strumento utilizzabile per sottrarsi all’applicazione delle leggi che dettano le “normali regole di contabilitàpubblica in tema di copertura di spesa” (Cass., SU, n. 23385/2008).
5.2. L’azione di arricchimento soggiace alla disciplina codicistica generaleanche quando è proposta d all’Amministrazione pubblica, pregiudicata dall’esecuzione del contratto nullo.Anche in tal caso la domanda ex art. 2041 c.c. ha lo scopo di reintegrare ilpatrimonio pubblico ed evitare che la perdita patrimoniale si consolidi nellasfera dell’amministrazione senza alcuna compensazione economica,venendo altrimenti lesi, anziché protetti, l’interesse alla stabilità esostenibilità finanziaria delle amministrazioni e il corretto impiego dellerisorse, cui parimenti è preposto l’onere di forma scritta.La disciplina dell’arricchimento verso la PA va, difatti, ricondotta agli schemicivilistici generali e alla disciplina ordinaria, non giustificandosi una diversità di regime per l’ipotesi in cui una delle parti sia un soggettopubblico, sebbene il suo operato sia retto da norme di rilievo pubblicistico,(Cass., SU, n. 10798/2015).Ai quesiti posti d all’ordinanza interlocutoria va – perciò – data risposta nelsenso che le particolari ragioni di interesse pubblico cui rispondono le normeche impongono il rispetto della forma scritta dei contratti della PA nongiustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito undepauperamento a causa dell’esecuzione del contratto.La natura dell’azione, che è strumento per reagire a spostamenti diricchezza non giustificati, ne rende ammissibile l’esercizio anche da partedella PA ove abbia subito una perdita economica, alle condizioni previstedagli artt. 2041 e 2042 c.c..
6. E’ principio fermo nella giurisprudenza di questa Corte che “qualoravenga acclarata la mancanza di una “causa adquirendi” – tanto nel caso dinullità, annullamento, risoluzione o rescissione di un contratto, quanto inpresenza di qualsiasi altra causa che faccia venir meno il vincolooriginariamente esistente – l’azione accordata dalla legge per ottenere larestituzione di quanto prestato in esecuzione del contratto è quella diripetizione di indebito oggettivo (Cass., SU, n. 14828/2012).La collocazione dell’art. 2041 c.c. dopo le norme che disciplinano l’azione diripetizione e il carattere sussidiario dei rimedi contro l’arricchimento senzagiusta causa (art. 2042 c.c.) conferiscono alla condicio indebiti il ruolo dimezzo di tutela principale in caso di nullità del contratto (art. 1422 c.c.),volta ad una piena restitutio in integrum del patrimonio dei contraenti e adeliminare arricchimenti ingiustificati, rispetto alla quale la domanda diindebito arricchimento si pone, per principio generale, in rapporto disussidiarietà, nel senso precisato dalla sentenza n. 33954/2023.Il ricorso alla tutela indennitaria ex art. 2041 c.c. è, quindi, possibile sel’azione di ripetizione dell’indebito è preclusa in virtù dei limiti che necondizionano l’esperimento e, quindi, in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda, non anche in caso di rigettoderivante d all’inerzia dell’impoverito, dal mancato assolvimento di qualcheonere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse, dallaprescrizione o dalla decadenza, posta l’impossibilità di far ricorso alle norme sull’arricchimento ingiustificato in funzione correttiva o complementaredella tutela principale (Cass., SU, n. 33954/2023).Nel sistema del codice civile, l’azione restitutoria ha conservato la suaoriginaria matrice, quale strumento orientato alla cosa, ossia diretto alrecupero delle prestazioni eseguite (salve le particolari ipotesi di pagamento dell’equivalente pecuniario: art. 2037, comma secondo, c.c., 2038 c.c.);l’arricchimento mira, per contro, a reintegrare il patrimonio depauperatomediante l’indennizzo in denaro, che non può superare l’entità dell’arricchimento, sulla base di una valutazione oggettiva che prescindedai termini economici dello scambio e dal valore riconosciuto dai contraentialle rispettive prestazioni (Cass., n. 32696/2024; Cass., n. 10810/2020;Cass., n. 6747/2014; Cass., n. 20383/2016; Cass., n. 6747/2014; Cass.,n. 2005/21647; Cass., n. 8722/1998).L’art. 2041 c.c. non contempla, dunque, un rimedio di natura restitutoria insenso stretto neppure nei casi disciplinati d all’art. 2041, comma secondo,c.c.: se l’arricchimento è effetto della consegna di una cosa determinata, larestituzione in natura conserva la funzione di ripristinare l’equilibriopatrimoniale violato quale misura più idonea, per valutazione normativa,per reagire allo spostamento di ricchezza privo di causa.La possibilità di ottenere la ripetizione dell’indebito è, tuttavia, condizionatadal contenuto della prestazione e dalla possibilità concreta di restituzionesecondo le regole previste dagli artt. 2033 e ss. c.c.: la domanda è preclusaper le prestazioni di fare (Cass., n. 21647/2005, Cass., n. 6747/2010;Cass., n. 9052/2010; Cass., n. 20382/2016; Cass. 10810/2020; Cass., n.32696/2024) o in caso di consumazione di beni fungibili, specie nell’ambitodei rapporti con la PA (Cass. 4275/1983, Cass. 3627/1986, 7139/1993), ipotesi in cui, secondo la dottrina, l’accipiens dovrebbe invece corrisponderel’equivalente pecuniario in applicazione dell’art. 2037, comma secondo, c.c.o dei principi che governano le restituzioni di beni fungibili sulla base di untitolo valido (artt. 995, 1782, 1818 c.c.), soluzione che, oltre ad uniformareil trattamento di fattispecie non omogenee, presenta l’inconveniente dicondurre ad un risultato pratico che, in singoli casi, non è distante da quellodel contratto validamente stipulato, e che, quando il soggetto arricchito èla P.A., può comportare l’elusione dei limiti che condizionano la possibilitàper l’amministrazione pubblica di assumere impegni di spesa, obbligandolaa corrispondere il controvalore economico o a sostenere una esborso perprocurarsi i beni da restituire, quantificato secondo le stime di mercato.In conclusione, in caso di nullità del contratto, l’azione di arricchimentoingiustificato non è proponibile per difetto di sussidiarietà se l’impoveritopuò esercitare l’azione di ripetizione dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c.,sempre che quest’ultima domanda non sia preclusa in virtù dei limiti che necondizionano l’esperimento per carenza ab origine dei presupposti fondantila relativa domanda (Cass., SU, 33954/2023).Nel caso in esame, l’impossibilità del ricorrente di provvedere allarestituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati impediva il ricorso all’azione di ripetizione da parte dell’amministrazione, per un limite checondiziona l’applicabilità dell’art. 2033 c.c., sicché l’azione di arricchimentoingiustificato era l’unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento.
6. Può ora procedersi all’esame delle restanti censure.Con il primo motivo di ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2041 c.c., ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c..Il ricorrente sostiene che la Corte d’appello abbia liquidato a titolo diindennizzo per l’indebito arricchimento una somma pari al corrispettivocontrattuale in applicazione delle tariffe deliberate dal Consiglio Comunaleper l’erogazione del servizio di fornitura di acqua; deduce che l’importo dell’indennizzo deve corrispondere alla minor somma tra la perdita e il vantaggio conseguito d all’utente, non a quanto dovuto qualora il contrattofosse stato validamente stipulato, non potendo ricomprendere il profittod’impresa, le spese generali, gli accessori e l’iva.Con il secondo motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.2697 c.c., ai sensi dell’art. 360, comma 1, nn. 3 e 5, c.p.c., evidenziandoche le somme addebitate in fattura non erano state calcolate in base aiconsumi effettivi risultanti dalla lettura iniziale e finale del contatore, ma inbase ai consumi presunti che erano stati puntualmente contestati.Il primo motivo è fondato; dal suo accoglimento consegue l’assorbimentodel secondo motivo.La Corte d’appello ha disposto il pagamento a titolo di ingiustificatoarricchimento di una somma pari all’esatto ammontare dei corrispettivicontrattuali del consumo di acqua per il periodo 2008-2011, calcolati inapplicazione delle tariffe deliberate dal Comune di Bojano nel 2000.L’indennizzo ex art. 2041 c.c. va – invece – liquidato nei limiti della minorsomma tra l’arricchimento e l’entità della perdita patrimoniale dell’impoverito e non può corrispondere all’intero corrispettivo come se ilcontratto fosse valido; se non è possibile o è particolarmente difficiledeterminare il suo preciso ammontare, è consentita una valutazione dicarattere equitativo ai sensi dell’art. 1226 c.c., anche in via officiosa (Cass.,SU, n. 23385/2008; Cass., n. 20648/2011; Cass., n. 12702/2019; Cass.,n. 14670/2019).La fornitura era stata effettuata nel vigore dell’art. 14 della legge n.36/1994, richiamata nella delibera comunale, che annoverava tra lecomponenti della tariffa la remunerazione del capitale investito. La normaera stata riprodotta nell’art. 154 del d.lgs. n. 152/2006 ed è stata modificataa seguito del referendum sulla disciplina dell’acqua pubblica, a decorreredal 21 luglio 2011, d all’art. 1, comma primo, del D.P.R. 18 luglio 2011, n.116, che ha espunto tale locuzione, per cui solo per effetto dell’abrogazionereferendaria, in epoca successiva al periodo cui si riferiscono i consumi di cui si controverte, è stato soppresso un elemento della tariffa che avevacapitale impiegato”, in ossequio al principio per cui la tariffa deve coprireintegralmente i costi del servizio (Corte cost., n. 26/2011, par. 5.2.). Laremunerazione del capitale investito costituiva, all’epoca, una componentedel lucro cessante, non recuperabile mediante l’indennizzo ex art. 2041 c.c.(Cass., SU, n. 23385/2008).E’, per tali ragioni, accolto il primo motivo di ricorso, è respinto il terzo edè assorbito il secondo motivo.La sentenza è cassata in relazione al motivo accolto, con rinvio della causaalla Corte d’appello di Campobasso, in diversa composizione, anche per lapronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.Va affermato il seguente principio di diritto:“La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senzal’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non precludel’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo lanullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, commasecondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode allalegge.L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A.che abbia subito un depauperamento patrimoniale d all’esecuzione delcontratto nullo.In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha caratteresussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata d all’art.2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti chene condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine deipresupposti fondanti la relativa domanda.
P.Q.M
accoglie il primo motivo di ricorso, rigetta il terzo e dichiara assorbito ilsecondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte d’appello di Campobasso, in diversa composizione, ancheper la pronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili dellaCorte Suprema di Cassazione, in data 11.
11.2025.IL CONSIGLIERE ESTENSORE IL PRESIDENTEGIUSEPPE FORTUNATO PASQUALE D’ASCOLA