Cass. civ., Sez. Unite, n. 25320 del 15/09/2026 (udienza 14/04/2026), ECLI:n/d — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore GIANNACCARI ROSSANA
L’approvazione del progetto di opera pubblica o di pubblica utilità, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. a), del D.P.R. 327/2001, produce ex lege la dichiarazione di pubblica utilità e, conseguentemente, la dichiarazione di esproprio, solo se l’approvazione è intervenuta ‘a tal fine’, ovvero con la finalità specifica di acquisire la proprietà dei beni. Se l’approvazione del progetto è avvenuta indipendentemente dalla finalità di espropriare i terreni, la pubblica amministrazione ha agito uti domina, ritenendo che le aree avessero natura demaniale, e in tal caso la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non di quello amministrativo.
14/04/2025 nella causa tra:Caio, Sempronio, nella qualità di attualicomproprietari, in quanto eredi legittimi dei genitori Caio Ugo eBarone Maria Rita, nonchè Tizio, rappresentati edifesi d all’avvocato BENEDETTO CIANCI;- ricorrenti-controMINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA’SOSTENIBILI, in persona del Ministro pro tempore, CAPITANERIA DIPORTO DI TERMOLI, in persona del legale rappresentante protempore, REGIONE MOLISE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, pressol’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;-controricorrenti-controCOMUNE DI TERMOLI;- intimato-Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/04/2026 dalConsigliere Rossana Giannaccari.lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale MARIOd’ufficio, dichiari la sussistenza della giurisdizione del giudiceordinario.Barone Maria Rita, Sempronio e Caio, in qualità dieredi di Ugo Caio, e Tizio Tizio Daniele, nel 2009, citarono ingiudizio innanzi al Tribunale di Campobasso il Comune di Termoli, ilMinistero dei Trasporti e la Capitaneria del porto di Termoli perchiedere l’accertamento della proprietà dei fondi occupati dal Comunedi Termoli per la realizzazione di un’area per la sosta dei camper,con conseguente alla restituzione dei terreni ed al risarcimento deidanni.L’occupazione era avvenuta nell’ambito di un intervento di recuperourbanistico ed ambientale dell’area Marinelle, volta alla realizzazionedi piste ciclabili, pedonali e di un ampio parcheggio, oltre adinterventi a verde, per il quale il Comune aveva ricevuto unfinanziamento di € 1.200.000,00, approvato con delibera di Giunta N.105 del 29.
4.2005. Nel contraddittorio con i convenuti, che avevano eccepito il difetto digiurisdizione del giudice ordinario in favore del giudiceamministrativo, il Tribunale di Campobasso declinò la propriagiurisdizione, osservando che l’art.53 comma 1 del DPR 8 giugno2001, n.327 (nel testo anteriore alle modifiche del D. Lgs 2.7. 2010n.104 ratione temporis applicabile) devolveva al giudiceamministrativo le controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti ecomportamenti della pubblica amministrazione. Nel caso di specie,l’occupazione dei fondi degli attori era stata realizzata in presenzadella dichiarazione di pubblica utilità rappresentata d all’approvazionedel progetto, avvenuto con delibera n.105 del 29.4.2005, checostituiva un comportamento “mediatamente” connesso all’eserciziodi una pubblica funzione ablatoria.La Corte d’appello di Campobasso, con sentenza n.127/2021,confermò la giurisdizione del giudice amministrativo, sulla base dell’art.12, comma 1, lett. a) del DPR n.327/2001, evidenziando checon l’approvazione dell’opera pubblica si produce ex lege ladichiarazione di pubblica utilità. In tal caso, con la delibera n.105 del2005, era stato approvato il progetto dell’opera, indipendentemente dall’assenza del richiamo, nella delibera, della finalità di espropriare iterreni.La Corte distrettuale, rilevato che il Tribunale non si era pronunciatoin ordine alla domanda di accertamento della natura non demanialedei beni occupati, accertò che essi appartenevano agli attori e non aldemanio marittimo.La Corte di cassazione, con ordinanza n. 6154/2025, rigettòl’impugnazione proposta dal Ministero che, con il secondo motivo diricorso, aveva censurato la sentenza della Corte d’appello per nonaver declinato la propria giurisdizione anche in relazione alla domanda di accertamento della natura demaniale dei suoli, attesa lastretta connessione con la domanda inerente all’accertamento dell’occupazione usurpativa attribuite alla giurisdizione del giudiceamministrativo; riguardo a tale profilo, l’ordinanza della Corteaffermò che la connessione non costituiva valido strumento perderogare alla regola sulla giurisdizione, che seguiva le regole delriparto di giurisdizione.
2. La causa venne riassunta dagli attori innanzi al TAR Molise, chesollevò d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione.Il giudice remittente, pur richiamando l’art.12, comma 1, del DPRn.327/2001, rilevò che la norma postulava che un’autorità definibilein concreto come espropriante approvi “a tal fine” un progetto diopera pubblica o di pubblica utilità mentre, nella delibera n.105 del2005, l’approvazione del progetto non sarebbe avvenuta al fine didichiarare la pubblica utilità delle aree interessate d all’intervento ecomunque per acquisirne la proprietà. In tale ipotesi, la pubblicaamministrazione avrebbe agito uti domina, ritenendo che dette areeavessero natura demaniale, natura, che invece era stata esclusa consentenza passata in giudicato.Con la citata delibera, il Comune di Termoli non avrebbe esercitatoalcun potere di tipo ablatorio, tanto da aver sottoscritto subito ilcontratto d’appalto finalizzato alla realizzazione dell’opera; la deliberanon conterrebbe, neppure implicitamente, una dichiarazione dipubblica utilità delle aree interessate d all’intervento, ai sensi dell’art.12, comma 1 del DPR 327/2001 sicché l’occupazione sarebbeavvenuta sulla base di un mero comportamento materiale noncollegato all’esercizio, sia pur illegittimo, del relativo potere.Il Sostituto Procuratore Generale, in persona del dott. Mario Fresa, hachiesto affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, sulla base del petitum sostanziale, che integrerebbe un’ipotesi di occupazioneusurpativa.Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha chiesto affermarsi lagiurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che l’approvazionedel progetto dell’opera corrisponda alla dichiarazione di pubblicautilità, indipendentemente dalla natura demaniale o privatistica delbene.Con comparsa di intervento, Sempronio e Caio, eTizio Tizio Daniele, hanno chiesto affermarsi la giurisdizione delgiudice ordinario.Il Comune di Termoli è rimasto intimato.Il Sostituto Procuratore Generale ha chiesto affermarsi la giurisdizionedel giudice ordinario.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. La questione verte attorno ai criteri identificativi dell’ambito dellagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e, in particolare,sull’estensione o meno della giurisdizione amministrativa esclusivanelle ipotesi in cui sia stato approvato il progetto definitivo dell’opera,ai sensi dell’art.12, comma 1 del DPR 327/2001, senza l’indicazionedella finalità di esproprio.
1.1.L’art. 12, comma 1 del DPR 327/2001, con riferimento agli “ attiche comportano la dichiarazione di pubblica utilità” prevede che “sel’opera è conforme alle previsioni dello strumento urbanistico, ad unasua variante o ad uno degli atti indicati all’articolo 10, comma 1, ladichiarazione di pubblica utilità si intende disposta, quando èapprovato il progetto definivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità,il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero,il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare ainsediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona”.
1.2. La giurisprudenza di questa Corte è consolidata nell’affermareche, in applicazione del meccanismo di cui all’art.12, comma 1, lett.a) del DPR n.327/2001, la dichiarazione di pubblica utilità puòrisultare implicitamente d all’approvazione dell’opera.Ai fini della qualifica del comportamento della pubblicaamministrazione come riconducibile, anche solo mediatamente all’esercizio di un potere autoritativo – con conseguente devoluzionealla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – ciò che rilevaè la pregressa approvazione del progetto esecutivo dell’operapubblica, quale atto di per sé esprimente la volontà della P.A. diacquisire, disporre e destinare l’area all’uso pubblico, a nullarilevando l’eventuale intervenuto annullamento o sopravvenutainefficacia del titolo legittimante l’occupazione (Cass., S.U.,n.5513/2021; Cass., S.U., n. 31028/2019)Non è, altresì, rilevante, come affermato dal giudice confliggente, chel’approvazione del progetto non fosse “finalizzato” alla dichiarazionedi pubblica utilità delle aree interessate d all’intervento e che,pertanto, l’occupazione ffosse avvenutain assenza di uncomportamento ascrivibile all’esercizio di un potere autoritativo.
1.3. La delibera n.105 del 29.4.2005 conteneva tutti i requisitiprevisti per l’approvazione del progetto definitivo in quantoapprovava il programma pluriennale degli interventi in Molise, tracui il “recupero urbanistico ed ambientale area Martinelle”,individuava l’area di intervento per la realizzazione dei percorsiciclabili, pedonali e delle altre opere, oggetto di finanziamentopubblico, e ciò indipendentemente dalla “riserva mentale”, in capoalla pubblica amministrazione, in ordine alla demanialità dei terreni,oggetto dell’accertamento da parte del giudice civile. Dall’approvazione del progetto definitivo derivava, quindi,automaticamente l’effetto della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, riconducibile, in via mediata, al concreto esercizio di unpotere autoritativo, indipendentemente d all’espressa finalità diprocedere alla procedura espropriativa.
2.Il conflitto di giurisdizione sollevato dal TAR Molise deve essere,pertanto, risolto nel senso della devoluzione alla giurisdizioneamministrativa della controversia avente ad oggetto la domanda direstituzione dei fondi occupati ed il risarcimento dei danni, inpresenza della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera derivante dall’approvazione definitiva dell’opera pubblica, avvenuta con deliberadel Comune di Termoli n. 105 del 29.
4.2005.Deve essere quindi affermata la giurisdizione del giudiceamministrativo e le parti vanno rimesse innanzi al Tar Molise, cheprovvederà in ordine alle spese del presente giudizio.
P.Q.M
dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le partidinanzi al TAR Molise per la prosecuzione del giudizio.Spese al merito.Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 14 aprile 2026.
Il Presidente
Pasquale D’Ascola