Cass. civ., Sez. Unite, n. 33988/2022 del 17/11/2022 (udienza 08/11/2022), ECLI:n/d — Presidente MANNA ANTONIO, Relatore VINCENTI ENZO
Il ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo per motivi di giurisdizione consente alle Sezioni Unite di sindacare esclusivamente le norme che attengono, in modo diretto o riflesso, alla giurisdizione, e non quelle che il giudice speciale è tenuto ad applicare per risolvere la controversia rispetto alla quale è munito di giurisdizione. Ne discende che è inammissibile, anche ai sensi dell’art. 363 cod. proc. civ., la richiesta di un principio di diritto sull’interpretazione di una norma regionale applicata dal giudice amministrativo speciale, poiché tale intervento esorbiterebbe dai poteri del giudice della giurisdizione.
ORDINANZA
sul ricorso 25174-2021 proposto da: NICOSIA ALFIA MARIA LIDIA, domiciliata ex lege in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato ANTONIO VINCENZO ARCERITO; – ricorrente – contro COMUNE DI CATANIA, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato ex lege in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato WALTER PEREZ; Ric. 2021 n. 25174 sez. SU – ud. 08-11-2022 -2- – controricorrente – avverso la sentenza n. 135/2021 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – PALERMO, depositata il 22/02/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/11/2022 dal Consigliere ENZO VINCENTI.
FATTI DI CAUSA
1. – Alfia Maria Lidia Nicosia ha impugnato, con ricorso affidato a due motivi – di cui il primo per “eccesso di potere per invasione della sfera riservata al legislatore e/o per ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme” -, la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS), resa pubblica il 22 febbraio 2021, che ne rigettava l’appello avverso la decisione di primo grado che, a sua volta, ne aveva respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento del Comune di Catania n. 22/0635 del 29 giugno 2000, con cui era stata rigettata l’istanza di concessione in sanatoria presentata il 31 luglio 1986 in relazione a fabbricato edificato su terreno di proprietà di essa Nicosia, nonché per l’annullamento dei provvedimenti, del medesimo Comune, di demolizione delle opere abusive, di acquisizione di dette opere al patrimonio indisponibile dell’Ente e di ordine di sgombero dell’immobile.
2. – Il CGARS, richiamando a fondamento della decisione taluni precedenti giurisprudenziali (CGARS n. 554/2018; CGARS n. 1220/2010; Cons. Stato n. 4802/2017), osservava:
a) il primo motivo di appello (con cui l’istante si doleva dell’esistenza ed operatività del limite di inedificabilità dei 150 metri dalla battigia da apprezzarsi sulla base delle leggi, della loro interpretazione e degli strumenti urbanistici “al momento della realizzazione dell’abuso edilizio” e tenuto conto della edificazione dell’immobile “nella sua struttura essenziale entro la data del 31 dicembre 1976”) era infondato in quanto il vincolo derivante dall’art. 15 della l.r. n. 78/1976, ossia la fascia di rispetto di 150 m. dalla battigia, era di inedificabilità assoluta e né erano consentite concessioni o autorizzazioni in sanatoria, salvo, ai sensi dell’art. 23, comma 10, della l.r. n. 37/1985 (di recepimento della legge n. 47/1985), per le costruzioni le cui strutture essenziali erano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976, là dove, però, non risultava provato che le strutture essenziali del fabbricato dell’appellante fossero state ultimate entro quella data;
b) il secondo motivo di appello (con cui si censurava l’affermata retroattività dell’art. 2 della l.r. n. 15/1991, di interpretazione autentica dell’art. 15 della l.r. n. 78/1976, con conseguente lesione dell’affidamento dei privati su un quadro normativo “la cui applicazione non consentirebbe di qualificare l’immobile per cui è lite abusivo”) era infondato in quanto: b.1.) l’appellante proponeva “una tesi interpretativa del quadro normativo …. non in linea con i consolidati orientamenti giurisprudenziali del CGA circa la natura interpretativa della l.r. n. 15/1991 che è pertanto naturalmente retroattiva in quanto specifica una delle possibili varianti di senso della disposizione autenticamente interpretata (art. 15 l.r. n. 78/1976)”; b.
2) non poteva configurarsi un legittimo affidamento in capo al responsabile dell’abuso o al suo avente causa anche decorso un considerevole lasso di tempo (15 anni) dalla commissione dell’abuso stesso, essendo l’ordinanza di demolizione provvedimento vincolato, che non richiede specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico e una comparazione tra queste e gli interessi del privato.
3. – Il Comune di Catania resiste con controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con il primo mezzo è denunciato: “Eccesso di potere per invasione della sfera riservata al legislatore e/o per ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme in relazione al disposto dell’art. 15, lettera a) della L.R. sic. 12/06/1976, n. 78, così come modificato e/o integrato dal comma 10 dell’art. 23 l.r. sic. 10 agosto 1985, n.
37 – Violazione degli artt. 33 e 43 della L. n. 47/1985 – contrasto con la Circolare Ministero dei Lavori Pubblici n. 3357/25 del 30 luglio 1985 – in relazione all’art. 360, comma 1, c.p.c. – violazione e falsa applicazione del co. 15 dell’art. 26 della l.r. sic. 10 agosto 1985, n. 37 e dell’art. 2 della l.r. 30 aprile 1991, n.
10. Violazione degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241 recepita dalla lege regionale 30 aprile 1991, n.
10. Violazione e falsa applicazione degli artt. 23, 24, 26 della legge regionale 10 agosto 1985, n.
37 – Violazione dei presupposti per la retroattività della norma di interpretazione autentica in relazione all’eccesso di potere per invasione della sfera riservata al legislatore e/o per ricorrenza di un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme in relazione all’art. 360 c.p.c. comma 1, n. 1)”. La ricorrente deduce di voler impugnare “i capi, tutti, indicati ai nn. 12 e 18” della sentenza del CGARS, in quanto “errati” e tali da dover “essere riformati”, sostenendo che “il limite dei 150 mt. dalla battigia non può essere valutata alla stregua delle consapevolezze che in materia di protezione litorali marini oggi esprime la coscienza collettiva trasfusa nelle attuali leggi regionali e statali”, dovendosi invece “ragionare sulla base della legislazione del tempo e degli strumenti urbanistici generali e particolareggiati esistenti al tempo dell’abuso edilizio”. A tal riguardo, il ricorso dà conto di quale dovrebbe essere l’“excursus interpretativo delle norme di cui oggi si discute in ordine alla loro applicazione”, assumendo, quindi, che l’art. 15 della legge regionale n. 78/1976 è da interpretare “come norma destinata ai soli Comuni e non anche ai privati”, come del resto si era orientata la giurisprudenza amministrativa più risalente, per mutare indirizzo successivamente. La ricorrente, richiamando anche la circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 3357/25 sulle definizioni di costruzione, contesta la decisione del CGARS anche in punto di accertamento dell’epoca della realizzazione delle strutture essenziali del fabbricato abusivo, da reputarsi precedenti al 31 dicembre 1976, nonché deduce la natura innovativa, e non di interpretazione autentica con efficacia retroattiva, dell’art. 2, comma 3, della legge regionale n. 15/1991 rispetto all’art. 15 della legge regionale n. 78/1976, la cui portata era «chiara nel rivolgere il suo precetto “Ai soli fini della formazione degli strumenti urbanistici …”», ed insiste, infine, sulla formazione del silenzio-assenso in base all’art. 26, comma 15, della l.r. n. 37/1985 e sull’erroneità della decisione in punto di affermata non necessità della notifica del preavviso di rigetto di sanatoria.
2. – Con il secondo mezzo si chiede che questa Corte si pronunci ai sensi dell’art. 363 c.p.c., enunciando – “in ossequio alla funzione nomofilattica della Suprema Corte anche con riferimento a provvedimenti che si sottraggono al controllo di legittimità” – un principio di diritto nell’interesse della legge che chiarisca, “stante l’incertezza legislativa sulla materia”, se l’art. 2, comma 3, della legge regionale siciliana n. 15/1991 abbia portata retroattiva, in quanto norma di interpretazione autentica, ovvero innovativa, come sostenuto con il ricorso. La ricorrente deduce, infine, la sussistenza della violazione degli artt. 8 e 14 CEDU, nonché dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, per l’inerzia del Comune di Catania, durata 15 anni, nell’esaminare l’istanza di concessione in sanatoria, poi rigettata solo con provvedimento del 19 giugno 2000 “sulla base della norma di interpretazione autentica sopravvenuta, che ha modificato la portata della disciplina”.
3. – Il ricorso è inammissibile.
3.1. – E’ principio consolidato (tra le tante: Cass., S.U., n. 22784/2012; Cass., S.U., n. 20360/2013; Cass., S.U., n. 20698/2013; Cass., S.U., n. 27341/2014; Cass., S.U., n. 14437/2018; Cass., S.U., n. 16957/2018; Cass., S.U., n. 20169/2018; Cass., S.U., n. 27755/2018; Cass., S.U., n. 1034/2019; Cass., S.U., n. 15569/2021) che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, denunciato in sede di ricorso alle Sezioni Unite avverso sentenza di un giudice speciale (nella specie, del giudice amministrativo), è configurabile solo allorché detto giudice abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. L’ammissibilità del sindacato delle sezioni Unite non è, dunque, in rapporto con la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa. Sicché, l’eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell’ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce una evenienza estrema e al contempo marginale nell’esperienza del diritto, che è nella legge, ma anche nell’applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici, ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l’eventuale errore dallo stesso commesso non potrà trasmodare in eccesso di potere sindacabile da queste Sezioni Unite. Con l’ulteriore precisazione, anch’essa patrimonio del diritto vivente, che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., S.U., n. 32773/2018; Cass., S.U., 10087/2020; Cass., S.U., n. 19175/2020). Dunque, il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111, comma ottavo, Cost., affida alla Corte di cassazione – non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’Unione europea o della CEDU, operando al riguardo i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, “i quali restano invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale” (Cass., S.U., n. 12586/2019).
3.2. – Nella specie, come reso palese dall’enunciazione delle censure avverso la sentenza del CGARS e dallo sviluppo argomentativo che sorregge l’intero ricorso (di cui alla sintesi che precede), la Nicosia addebita al giudice amministrativo una serie di errores in iudicando (e finanche di valutazione delle prove in ordine ad accertamenti di fatto) – che, come detto, non possono integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione – dei quali chiede la rimozione, adducendo, altresì, una lettura dall’art. 2, comma 3, della legge regionale n. 15/1991, quale norma di interpretazione autentica dell’art. 15 della legge regionale n. 78/1976, che, nei termini in cui è predicata (ossia come norma dall’efficacia innovativa e non retroattiva), si palesa soltanto come diversa opzione interpretativa rispetto a quella adottata, in dichiarata continuità con gli orientamenti più recenti della giurisprudenza amministrativa, dalla sentenza impugnata in questa sede. La ricorrente neppure dà alcuna evidenza ad elementi che possano corroborare l’assunto che l’interpretazione del CGARS sia il risultato di un’operazione effettivamente creativa, siccome assolutamente sganciata dall’enunciato legislativo di riferimento, il quale, del resto, non esclude, di per sé (nella sua testuale formulazione: “Le disposizioni di cui all’articolo 15, primo comma, lett. a, d, ed e della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati”), la scelta ermeneutica fatta propria dallo stesso CGARS e della quale è fornita motivata giustificazione, richiamando le ragioni, di interesse pubblico primario, per le quali il legislatore regionale avesse, già in origine, circoscritto in modo restrittivo il vincolo di inedificabilità, da reputarsi comunque direttamente operante, sin dalla data di entrata in vigore della legge regionale n. 78/1976, anche per i privati (cfr. §§ 12-16 della sentenza impugnata). In definitiva, il CGARS ha interpretato la normativa succedutasi nel tempo al fine del riscontro della legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati dinanzi a sé, svolgendo quella attività ermeneutica di individuazione delle norme da applicare al caso concreto, nonché del loro significato che, come detto, costituisce il proprium della giurisdizione stessa e che, pertanto, non integra eccesso di potere giurisdizionale. Né, peraltro, dà luogo ad eccesso di potere giurisdizionale la dedotta violazione di norme della CEDU, che – come detto – può, semmai e in ipotesi, dare luogo ad errores in iudicando, che rimangono confinati nei limiti interni della giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo.
3.3. – E’, altresì, inammissibile la richiesta volta ad ottenere una pronuncia nell’interesse della legge, ai sensi dell’art. 363 c.p.c., un principio di diritto che chiarisca se l’art. 2, comma 3, della legge regionale siciliana n. 15/1991 abbia portata retroattiva, in quanto norma di interpretazione autentica, ovvero innovativa, come sostenuto con il ricorso. In questa sede le Sezioni Unite sono chiamate a regolare la giurisdizione, ben potendo in siffatto specifico ambito di materia pronunciarsi ai sensi dell’art. 363 c.p.c., ossia avuto riguardo alle norme che attengono, in modo diretto o riflesso, alla giurisdizione. Non è ammissibile, invece, un intervento nomofilattico in sede di regolamento della giurisdizione che investa le norme che il giudice speciale è tenuto ad applicare ai fini della risoluzione della controversia ad esso rimessa e rispetto alla quale è munito di giurisdizione, poiché si risolverebbe in un intervento esorbitante i poteri affidati a queste Sezioni Unite giudice della giurisdizione e tale da invadere l’ambito materiale della giurisdizione del giudice speciale (cfr. anche, in senso conforme, Cass., S.U., n. 19700/2010).
4. – Il ricorso, dunque, deve essere dichiarato inammissibile e la ricorrente va condannata al pagamento delle spese del presente giudizio, come liquidate in dispositivo.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida, in favore del Comune controricorrente, in complessivi euro 5.000,00, per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite