Decisione extra petita del Consiglio di Stato: non è motivo di ricorso per cassazione sulla giurisdizione (Cass. Sez. Unite, n. 1996/2022)

Cass. civ., Sez. Unite, n. 1996/2022 del 24/01/2022 (udienza 14/12/2021), ECLI:n/d — Presidente VIRGILIO BIAGIO, Relatore CRUCITTI ROBERTA

Il sindacato delle Sezioni Unite per motivi di giurisdizione, ex art. 111, ottavo comma, Cost., è circoscritto alle ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione e non si estende al controllo di sentenze del giudice amministrativo censurate come abnormi per essersi pronunciate oltre i limiti della domanda, trattandosi di un errore nella conduzione del processo confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa. Ne discende che il mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE da parte del giudice amministrativo di ultima istanza non è sindacabile in sede di ricorso per motivi di giurisdizione.

ORDINANZA

sul ricorso 29979-2019 proposto da: I.C.A. – IMPOSTE COMUNALI AFFINI S.R.L. – Società Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 154/3, presso lo studio dell’avvocato DANIELE GRANARA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato ALESSIO FOLIGNO; – ricorrente – contro ITALGAS RETI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CICERONE 44, presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI CORBYONS, rappresentata e difesa dagli avvocati FABIO TODARELLO e FEDERICO NOVELLI; – controricorrente – COMUNE DI RAPALLO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FOGLIANO 16, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO CORDASCO, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato ANDREA GRAMEGNA; – ricorrente successivo – contro ITALGAS RETI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CICERONE 44, presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI CORBYONS, rappresentata e difesa dagli avvocati FABIO TODARELLO e CLAUDIA SARROCCO; – con troricorrente — e nei confronti di I.C.A. – IMPOSTE COMUNALI AFFINI S.R.L. – Società Unipersonale -intimata- avverso la sentenza n. 3144/2019 del CONSIGLIO DI STATO di ROMA, depositata il 15/05/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/12/2021 dal Consigliere ROBERTA CRUCITTI. Fatti di causa. I.C.A. Imposte Comunali Affini s.r.l. impugna, articolando due motivi, la sentenza resa dal Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n.3144/2019, depositata il 15 maggio 2019 che, accogliendo l’appello proposto da Italgas Reti S.p.A., aveva annullato il regolamento comunale, approvato dal Comune di Rapallo, con delibera commissariale 8 aprile 2014 n.23, ove assoggettava al pagamento di canone le concessioni in uso delle infrastrutture di proprietà comunale, del sottosuolo e del suolo pubblico, preordinate alla realizzazione e gestione di condutture sotterranee per la distribuzione di acqua potabile, gas, energia elettrica, linee telefoniche sotterranee, condutture e linee elettriche e telefoniche. Secondo la sentenza impugnata il regolamento comunale impugnato, coerentemente al suo nomen íuris, aveva natura normativa, in quanto individuava con previsioni generali e astratte le tipologie di concessioni sottoposte al canone concessorio non ricognitivo, i relativi presupposti applicativi e i criteri di quantificazione del canone, mentre, solo con il successivo atto applicativo, si radicava l’interesse alla domanda di annullamento. Nel merito, il Consiglio di Stato rilevava che l’art.27 del d.lgs. 30 aprile 1992 n.285 (Codice della strada) fonda la corrispondente legittimità impositiva su un provvedimento autorízzativo o concessorio dell’uso individuale della pubblica risorsa -la sede stradale- così sottratta all’uso pubblico per cui il requisito impositivo del canone era il rilascio di un titolo abilitante in via eccezionale al descritto uso, ciò implicando limitazione o condizionamento apprezzabile sull’uso pubblico della risorsa viaria, per la sicurezza delle persone nella circolazione stradale. Rilevava, ancora, che quanto alla nozione di attraversamento ed uso della sede stradale, la formula restrittiva di cui all’art.25 codice citato doveva confrontarsi con la più generale prescrizione di curare che le opere oggetto di concessione siano “per quanto possibile” realizzate in modo tale che il loro uso e la loro manutenzione non intralci la circolazione dei veicoli sulle strade, ciò deponendo per l’illegittimità -salvo che per il tempo di messa in opera- di un’imposizione del canone anche su infrastrutture a rete, collocate nel sottosuolo, senza ostacolo sulla viabilità. Avverso la sentenza ha proposto ricorso, su tre motivi, anche il Comune di Rapallo. Ad entrambi i ricorsi resiste, con autonomi controricorsi, Italgas Reti S.p.a. I ricorsi sono stati avviati, ex art.360 bis-1 cod.proc.civ., alla trattazione in camera di consiglio in prossimità del quale Italgas Reti s.p.a, il Comune di Rapallo e I.C.A. hanno depositato memorie. Ragioni della decisione.

1.In via preliminare e in punto di ammissibilità del ricorso, con il primo motivo, I.C.A. contesta il difetto assoluto di giurisdizione in capo al Consiglio di Stato, laddove la sentenza impugnata, violando gli artt.111, ottavo comma, Cost. e 110 cod. proc. amm., si sarebbe pronunciata su argomentazioni non dedotte dalle parti, in particolare assumendo – al di fuori del thema decidendum – la non debenza del canone per occupazioni prive di incidenza sull’impiego del suolo pubblico, così stravolgendo, con una pronuncia officiosa, i limiti della giurisdizione soggettiva, decidendo su domanda non proposta.

2. Con il secondo motivo, si invoca l’erroneità della sentenza per contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione, nonché difetto assoluto di giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale, con violazione degli artt. 362 cod.proc.civ., 110 cod.proc.amm., 34 cod.proc.amm. e 112, 116 cod.proc.civ., avendo il Consiglio di Stato “elaborato d’ufficio una domanda completamente nuova, mai proposta dalle partì”.

3.Con il terzo motivo, in via subordinata, si pone la richiesta di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art267 T.F.U.E., con riguardo all’art.47 della Carta dei diritti fondamentali UE, sul presupposto che la decisione impugnata interroghi criticamente il diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un giudice, divenuto principio della tutela giurisdizionale garantito dal diritto unionale, non potendo il patito t.. Ric. 2019 n, 29979 sez. SU – ud. 14-12-2021 -4- diniego di giustizia restare sprovvisto di tutela, in virtù della regola di riparto di giurisdizione.

4.II ricorso proposto dal Comune di Rapallo espone contestazioni assimilabili, anche nell’ordine espositivo, a quelle introdotte da I.C.A. e così:

a) con il primo motivo, in via preliminare e in punto di ammissibilità del ricorso, il difetto assoluto di giurisdizione per pronuncia officiosa, oltre i limiti della giurisdizione soggettiva, poiché resa su argomentazioni non dedotte dalle parti, quanto alla debenza del canone per occupazioni prive di incidenza sull’impiego del suolo pubblico;

b) con il secondo motivo, proposto in via principale, l’erroneità della sentenza, avendo il Consiglio di Stato “elaborato d’ufficio una domanda completamente nuova, mai proposta dalle parti”;

c) con il terzo motivo, in via subordinata, è formulata richiesta di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art.267 TFUE, con riguardo all’art.47 Carta dei diritti fondamentali UE, per violazione del diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un giudice.

5.Preliminarmente, va rilevato che il ricorso del Comune di Rapallo, proposto avverso la medesima sentenza impugnata da I.C.A., risulta notificato per secondo e, quindi, assume natura di ricorso incidentale.

6. I ricorsi, identici nei motivi, sono inammissibili, per plurime concorrenti ragioni, come peraltro già statuito da queste Sezioni Unite, con le sentenze n.ri 4848 e 4849 del 23.02.2021, in controversie che vedono, parzialmente, le stesse parti e nelle quali sono state sollevate le medesime questioni.

7.Nel condividere integralmente le argomentazioni già svolte nelle suddette pronunce, va, innanzitutto, ribadito che anche il ricorso per cassazione con cui si deducano il difetto assoluto di giurisdizione o l’eccesso di potere giurisdizionale condivide i canoni di doverosa intrinseca ammissibilità «secondo le modalità redazionali di cui all’art. 366 cod.proc.civ. ed i principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità, ai fini dell’ammissibilità estrinseca delle singole censure» (Cass. S.U. n.19169/2020). Nel caso in esame, la pronuncia ultra petita, di cui si sarebbe reso autore il Consiglio di Stato pronunciando su una domanda non introdotta da Italgas Reti S.p.a., diviene assoggettabile al controllo sollecitato in sede d’impugnativa condizionatamente alla puntuale indicazione, invero del tutto assente nei ricorsi, del tenore testuale o, comunque, sufficientemente riassunto nei termini essenziali della domanda già svolta da controparte avanti al T.A.R. Liguria e dei motivi di gravame, attività deduttiva non svolta. 7.1 In secondo luogo, il vizio ascritto alla sentenza risulta descritto come error in procedendo, senza che, tuttavia, la sua invocazione possa configurare l’eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice speciale, censurabile in Cassazione, «atteso che, come chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 6 del 2018, l’eccesso di potere giudiziario, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, deve essere riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici; ne consegue che il controllo di giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze cui pur si contesti di essere abnormi o anomale ovvero di essere incorse in uno stravolgimento delle norme di riferimento» (Cass. S.U. n.29082/2019) 7.2 Si è, infatti, precisato, dalla più recente giurisprudenza di queste Sezioni Unite, che «il sindacato ex articolo 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per “motivi inerenti alla giurisdizione” investe esclusivamente le fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione – in senso espansivo … e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità di giurisdizioni- e le fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice» (Cass. Sez.Un. n.7839/2020). Ne consegue che il disinnesco del paradigma dello «stravolgimento del dato normativo» quale diniego di giustizia, pur preservando la nozione di eccesso di potere, cioè sinonimo di sconfinamento negli altri poteri, ricorre solo «allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento “abnorme o anomalo” ovvero abbia comportato uno “stravolgimento” delle “norme di riferimento”»(Cass.S.U. n. 8311/2019). In tali limiti, l’istituto non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, «senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell’attività giurisdizionale» (cfr. Cass. Sez. U. n.27770/2020, id n.19168/2020). 7.3 Nel caso in esame, i primi due motivi di entrambi i ricorsi – nel censurare, nella sostanza, la sentenza impugnata perché resa extra petita- non denunciano uno stravolgimento radicale delle norme applicate così da giungere al diniego di giustizia ma rappresentano un ipotetico errore sulla modalità di conduzione del processo, quale scorretta attività di correlazione organizzativa e cognitiva del giudice rispetto all’esplicitazione di una domanda. Il che, come già statuito nei precedenti citati «non è ottenere soccorso rispetto a una abnormità nell’esercizio della giurisdizione qualificabile suo diniego, bensì una revisione di quanto il giudice ha dato con una modalità (ancora) inquadrabile nello jus dicere, e non qualificabile, invece, come abnorme».

8. Anche la comune richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, formulata, in via subordinata, dai ricorrenti quale terzo motivo, è inammissibile, per molteplici profili. Cori essa, per un verso, s’invoca il principio di effettività della tutela giurisdizionale (oltre che di equivalenza), che si assumerebbe violato ove questa Corte, dando corso alle regole sul riparto di giurisdizione, omettesse di sindacare, in punto di giurisdizione, la sentenza del giudice speciale, in cui si sarebbe determinato un diniego di giustizia; per altro verso, si chiede che la giurisdizione adita si rivolga, come proprio dovere, alla Corte di Giustizia UE, per superare ogni limite frapposto dal giudice speciale al diritto della parte ad una decisione nel merito, con ogni controllo sulla sua pronuncia e i relativi limiti.

8.1. Il Collegio ritiene, in primo luogo, di ribadire, condividendolo, il principio già statuito da queste Sezioni Unite, con l’ordinanza n.32622 del 17.12.2018, secondo cui <>. Si è, infatti, condivisibilmente rilevato che la disciplina nazionale del ricorso ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost. e degli artt. 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm., interpretata nel senso che non sono riconducibili tra i motivi inerenti la giurisdizione, sindacabili dalle Sezioni Unite, le eventuali violazioni del diritto dell’Unione europea ed il mancato rinvio pregiudiziale ascrivibili alla sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato è pienamente compatibile con il diritto eurounitario, con l’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea e col principio di effettività della tutela giurisdizionale. E si è concluso che il sistema ordinamentale italiano, che vieta un controllo da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle violazioni del diritto eurounitario quando investite dei ricorsi contro le sentenze degli organi di vertice delle giurisdizioni speciali, risultando idoneo a fini di effettività della tutela e correttamente ispirato ad esigenze di limitazione delle impugnazioni, pure come inteso dalla più recente giurisprudenza costituzionale, non è incompatibile con il diritto dell’Unione europea, in base alla chiara interpretazione di quello, costantemente resa della Corte di Giustizia la quale rimette ai singoli Stati l’individuazione di strumenti processuali per l’effettività della tutela dei diritti riconosciuti dall’Unione. 8.2 Inoltre, come già osservato da queste Sezioni unite, con le citate sentenze n.ri 4848 e 4849/2021, che richiamano Cass. Sez. un. n.7839/2020, la lettera dell’articolo 267, comma 3, TFUE solo ad un primo sguardo «potrebbe indurre a ritenere tale giudice “tenuto” al rinvio», posto che non ricorre in materia alcun automatismo e, invece, è affermata l’esigenza di un vaglio della relativa necessità da parte del giudice stesso, proprio per evitarne gli abusi» (così anche Cass. Sez.u. 20701/2013), in conformità ad un precetto selettivo ben precisato dalla stessa Corte di giustizia dell’Unione europea, nonché rapportabile al canone dell’acte clair (sentenza del 28 luglio 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15). 8.3 Nella vicenda, inoltre, appare preclusa ogni logica valutazione preliminare della pertinenza, quale requisito di utilità del rinvio, posto che – al di là della citazione di precedenti della CGUE enucleati per meri principi – nemmeno viene allegato, oltre il generico richiamo all’effettività della tutela giurisdizionale, quali siano i diritti di matrice unionale violati od ostacolati nel loro esercizio; la stessa parte omette di descrivere le fonti del diritto UE determinative o compartecipative della disciplina anche domestica dei diritti avanzati in giudizio avanti al giudice italiano, così reclamando una lettura dell’istituto invocato del tutto impropria; nemmeno cioè può dirsi rappresentato un requisito preliminare per dar corso al rinvio e cioè la «discriminazione tra situazioni di diritto comunitario e situazioni di diritto interno, ovvero di pratica impossibilità o eccessiva difficoltà di esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario» (Cass. 2046/2017,16032/2015, 25320/2010). E’, infatti, necessario che il giudice del rinvio sia in grado di dar conto delle ragioni della scelta delle disposizioni di diritto dell’Unione di cui chiede l’interpretazione nonché del collegamento che esso stabilisce tra tali disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla controversia sottopostagli (CGUE 26 novembre 2020, Colt Technology Services SpA, C- 318/20; CGUE 10 dicembre 2020, C-220/20); si tratta di requisiti cumulativi necessariamente propri del contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale, richiamati anche all’articolo 94 del regolamento di procedura e che il giudice del rinvio deve conoscere e che è tenuto a rispettare scrupolosamente nell’ambito della cooperazione istituita dall’articolo 267 TFUE, secondo raccomandazioni della stessa Corte di giustizia (ordinanza del 30 giugno 2020, Airbnb Ireland e Airbnb Payments UK, C-723/19; sentenza del 5 luglio 2016, Ognyanov, C- 614/14).

9. In conclusione, i ricorsi vanno dichiarati inammissibili.

10.Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

11.Sussistono i presupposti processuali di cui all’art.13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002, introdotto dall’art.1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, per il versamento, da parte degli stessi ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, per l’impugnazione (Cass. Sez.Un. n.ri 23535/2019, 4315/2020).

P.Q.M.

Dichiara i ricorsi inammissibili. Condanna ciascuno dei ricorrenti al pagamento nei confronti di Italgas Reti s.p.a. delle spese di questo giudizio liquidate in complessivi euro 7.800, oltre euro 200 per esborsi, rimborso spese forfetarie nella misura del 15% e accessori di legge. Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del d.P.R. n.115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per i ricorsi, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 14 dicembre 2021.