Cass. civ., Sez. Unite, n. 6798/2026 (udienza 25/11/2025) — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore PAZZI ALBERTO
Il danno cagionato da cose in custodia, nella specie i cassonetti adibiti alla raccolta dei rifiuti da cui si è propagato l’incendio che ha distrutto la vettura, non tocca la gestione del servizio né l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. La causa petendi, fondata sugli artt. 2051 e 2043 c.c. e sulla mancata manutenzione dei manufatti, attribuisce la giurisdizione al giudice ordinario: è cassata la sentenza del giudice di pace che aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo.
ORDINANZA
sul regolamento di giurisdizione, iscritto al n. 13769/2025 R.G., sollevato dal Tribunale Amministrativo Regionale della Campania con ordinanza n. 4692/2025 depositata il 23/6/2025 nel procedimento vertente tra: PAPPACODA PAOLA – ricorrente non costituita in questa fase – contro AZIENDA SERVIZI IGIENE AMBIENTALE – NAPOLI s.p.a. – resistente non costituita in questa fase – udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/11/2025 dal Consigliere Alberto Pazzi; lette le conclusioni scritte della Procura Generale, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Alberto Cardino, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario. 2
FATTI DI CAUSA
1. Paola Pappacoda evocava in giudizio avanti al Giudice di pace di Napoli A.S.I.A. – Azienda Speciale Igiene Ambientale – Napoli s.p.a., proprietaria e custode dei cassonetti adibiti alla raccolta dei rifiuti e posizionati lungo la pubblica via, onde veder accertata, ex artt. 2051 o 2043 cod. civ., la sua responsabilità per il danno subito dalla propria vettura a seguito di un incendio propaga tosi durante la notte da tali cassonetti e sentirla condannare al risarcimento dei danni subiti dal veicolo.
Il giudice adito, con sentenza n. 15136/2023, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in quanto spettava al giudice amministrativo la giurisdizione per qualsivoglia danno derivante in via immediata e diretta dall’organizzazione del servizio pubblico di raccolta o smaltimento dei rifiuti.
2. Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, avanti al quale la causa veniva riassunta, osservava che la ricorrente non aveva contestato scelte di tipo autoritativo e discrezionale poste in essere dalla P.A., ma aveva chiesto il risarcimento del danno cagionato dalla violazione degli obblighi di custodia, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., e del principio del neminem ledere, ex art. 2043 cod. civ., evocando un rapporto di pariteticità con l’Amministrazione.
Sottolineava, inoltre, che la domanda presentata si fondava sulla prospettazione di condotte lesive di stampo meramente materiale, correlate all’incendio che aveva danneggiato il veicolo appartenente a parte attrice, svincolate da qualsivoglia esercizio di pubblico potere e non direttamente riconducibili al servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani. Sollevava, pertanto, d’ufficio – con ordinanza in data 11 giugno 2025 – conflitto di giurisdizione, ai sensi degli artt. 11, comma 3, c.p.a.
e 59, comma 3, l. 69/2009, affinché questa Corte individuasse in via definitiva il giudice a cui competeva la giurisdizione nella presente controversia. 3 Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, ex art. 380-ter cod. proc. civ., sollecitando l’accertamento della giurisdizione ordinaria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
4. Deve essere riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario. 4.1 L’art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a.
devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge n. 225 del 1992 e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche relative a diritti costituzionalmente
tutelati». La norma (che nella sostanza riproduce quanto in precedenza previsto dall’art. 4, comma 1, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, nella l. 14 luglio 2008, n. 123) presuppone che gli atti di gestione siano espressione dell’esercizio di un potere autoritativo della P.A. per la gestione del servizio pubblico di raccolta e rifiuti urbani nel pubblico interesse (v. Cass., Sez. U., 16304/2013, Cass. Sez.
U., 14126/2010); la stessa lettera della norma esige poi che si tratti, quando l’azione non abbia ad oggetto in via diretta atti e provvedimenti amministrativi, di comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, come precisato nella stessa materia, delimitando ulteriormente l’ambito di quella giurisdizione (Cass., Sez. U. 11142/2017). In applicazione di questi principi questa Corte ha
ritenuto che qualsivoglia danno derivante in via immediata e diretta dall’organizzazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 16304/2013), 4 come nel caso in cui la causa petendi addotta, benché rapportata all’art. 2051 cod. civ., sia stata identificata nella congiunta circostanza della pericolosità della collocazione dei cassonetti a ridosso della casa di abitazione e nell’inerzia della P.A.
a dispetto delle segnalazioni in merito inviate, mettendo in discussione così il corretto esercizio di potere di sorveglianza dei manufatti deputati alla raccolta dei rifiuti, anche solo sotto il profilo della custodia, una volta posizionati, e di gestione della collocazione sul territorio (Cass. 22009/2017).
Per contro, è stato riconosciuto che appartiene alla giurisdizione ordinaria la domanda del privato che, in materia di raccolta e smaltimento dei rifiuti, si dolga delle concrete modalità di esercizio del relativo ciclo produttivo, assumendone la pericolosità per la salute o altri diritti fondamentali della persona e chiedendo l’adozione delle misure necessarie per eliminare i danni attuali e potenziali e le immissioni intollerabili, atteso che la condotta contestata integra la materiale estrinsecazione di un’ordinaria attività di impresa, allorquando non siano dettate particolari regole esecutive o applicative tecniche direttamente nei provvedimenti amministrativi, sicché non risulta in
alcun modo coinvolto il pubblico potere (Cass., Sez. U., 11142/2017, Cass., Sez. U., 20824/2021).
La Corte costituzionale ha avuto occasione di riconoscere che questo orientamento giurisprudenziale della Corte di legittimità si pone nell’alveo delle sue indicazioni sui limiti della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che può conoscere solo comportamenti posti in essere dalla pubblica amministrazione nell’esercizio, anche in via mediata, di poteri pubblici; restano, quindi, necessariamente fuori dall’ambito di applicazione della disposizione censurata le controversie risarcitorie per danni cagionati da meri comportamenti in nessun modo riconducibili a detti poteri, che rientrano, invece, nella giurisdizione del giudice ordinario (Corte cost.
sentenza 178/2022). 5 4.2 Il criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudici speciali si individua nel c.d. petitum sostanziale, che si risolve nell’irrilevanza delle formule giuridiche utilizzate dall’attore e delle richieste rivolte al giudice adito e in una valorizzazione della causa petendi, cioè della situazione giuridica soggettiva di cui si chiede tutela (Cass., Sez. U., 10375/2007). In questa prospettiva le Sezioni Unite, quale giudice del fatto processuale, devono tener conto che le risultanze fattuali vanno apprezzate, ai sensi dell’art. 386 cod. proc.
civ., per come emergenti dalla domanda giudiziale e dalla sua eventuale precisazione, avuto riguardo alla causa petendi e al petitum sostanziale della stessa (Cass., Sez. U., 156/2020). 4.3 Nel caso di specie parte attrice ha esposto che la sua vettura, parcheggiata nell’apposita area di sosta a fianco dello spazio destinato alla raccolta dei rifiuti, era stata gravemente danneggiata «da un incendio scoppiato durante la notte che, dai cassonetti di proprietà dell’Asia Napoli s.p.a. presenti nello spazio ad essi riservato, si estendeva fino alla vettura per cui è causa» ( 1 dell’atto di citazione).
La medesima parte ha sostenuto, subito dopo, che «la responsabilità per il danno cagionato alla vettura dell’attrice, per la presunzione stabilita ex art. 2051 c.c. per le cose in custodia, fa carico esclusivamente alla soc. Asia Napoli s.p.a. proprietaria dei cassonetti in questione, per il mancato controllo, non solo della sicurezza stradale, ma anche, e soprattutto, per l’omessa manutenzione, ad impedire l’insorgenza o ad eliminare tutte le eventuali situazioni di pericolo che potrebbero recare danno ai cittadini utenti».
In questo modo parte attrice non ha prospettato una gestione malaccorta del ciclo di raccolta dei rifiuti, coinvolgendo e ponendo in contestazione l’esercizio del potere autoritativo della pubblica amministrazione di scelta della collocazione sul territorio dei cassonetti di raccolta dei rifiuti e delle modalità di custodia dei manufatti da cui si è originato il danno. 6 La causa petendi dedotta nell’atto introduttivo del giudizio, ben diversamente, si incentra sulla considerazione dei cassonetti quali oggetti di custodia, ai fini e per gli effetti dell’art. 2051 cod. civ., e sull’omessa manutenzione di tali beni in maniera idonea a eliminare ogni eventuale fonte di pericolo.
La prospettazione di una simile responsabilità extracontrattuale della convenuta ex artt. 2051 e 2043, cod. civ. comporta l’attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario. La sentenza del giudice di pace, che ha declinato la giurisdizione, va quindi cassata e le parti rimesse davanti a detto giudice con termine di legge per la riassunzione. Quanto alla regolazione delle spese, non trova applicazione l’art. 91 cod. proc. civ., tenuto conto che nessuna delle parti si è costituita nella presente fase.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, cassa la sentenza declinatoria della giurisdizione pronunciata dal Giudice di pace di Napoli e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi a quell’ufficio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, in data 25 novembre 2025. Il Presidente