Cass. civ., Sez. Unite, n. 27174/2022 del 15/09/2022 (udienza 13/09/2022), ECLI:n/d — Presidente SPIRITO ANGELO, Relatore SCARPA ANTONIO
Nei giudizi concernenti il movimento transfrontaliero di rifiuti regolato dalla Convenzione di Basilea del 22 marzo 1989, oggetto del giudizio impugnatorio sono gli atti di natura vincolata adottati dall’autorità regionale italiana sul presupposto necessario delle determinazioni dell’autorità dello Stato di importazione, espressione del diritto sovrano di quest’ultimo quale Stato di destinazione dei rifiuti. Ne discende che non è configurabile un illegittimo diniego di giurisdizione quando il contenuto dispositivo degli atti nazionali impugnati non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato in applicazione di tali presupposti.
ORDINANZA
sul ricorso 4815-2022 proposto da: S.R.A. SVILUPPO RISORSE AMBIENTALI S.R.L., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LAURA MANTEGAZZA 24, presso lo stu- dio dell’avvocato MARCO GARDIN, rappresentata e difesa dagli avvocati FELICE ALBERTO TEDESCHI, GIORGIO AVAGLIANO, ANGELO MASTRANDREA, FRANCESCO AVAGLIANO; – ricorrente – contro 2 di 10 MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE, elettivamente domici- liati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende; REGIONE CAMPANIA, elettivamente domiciliata in ROMA. VIA POLI, N. 29, rappresentata e difesa dall’avvocato MASSIMO CONSOLI; – controricorrenti – nonché contro AMBASCIATORE DELLA REPUBBLICA DELLA TUNISIA, GOVERNO DELLA REPUBBLICA DELLA TUNISIA, REPUBBLICA DELLA TUNI- SIA, CONSOLATO DI NAPOLI DELLA REPUBBLICA DELLA TUNISIA – intimati – avverso la sentenza n. 5543/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 26/07/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/09/2022 dal Consigliere ANTONIO SCARPA.
FATTI DI CAUSA
E
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.La Sviluppo risorse ambientali – S.R.A. S.r.l. ha proposto ricor- so articolato in due motivi avverso la sentenza n. 5543/2021 del Consiglio di Stato, depositata il 26 luglio 2021. Resistono con unico controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della transizione ecologica ed il Ministero de- gli affari esteri e della cooperazione internazionale. Ha notificato distinto controricorso anche la Regione Campania. Non hanno in- vece svolto attività difensive gli ulteriori intimati Repubblica della Tunisia, Governo della Repubblica della Tunisia, Ambasciatore pro tempore della Repubblica della Tunisia in Italia, Console pro 3 di 10 tempore della Repubblica della Tunisia di Napoli, non costituiti in giudizio.
2. La vicenda oggetto di lite concerne il movimento di rifiuti “esportati” dal territorio italiano da parte della Sviluppo risorse ambientali – S.R.A. S.r.l. verso il territorio tunisino ed è regolata dalla Convenzione di Basilea 22 marzo 1989 sul controllo dei movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi e sulla loro elimina- zione, entrata in vigore nel 1992 e della quale l’Unione europea e i suoi Stati membri sono Parti. Con nota acquisita in data 10 gennaio 2020 al protocollo regionale, la S.R.A., «produttore» ai sensi dell’art. 2, par. 18 della Convenzione di Basilea del 22 mar- zo 1989, ha domandato di poter effettuare una spedizione trans- nazionale di 12.000 tonnellate di rifiuti non pericolosi presso un impianto ubicato nel territorio della città di Sousse (Susa). La so- cietà individuava quale autorità competente di destinazione l’API- SOUSSE – Agenzia nazionale per la promozione industriale e ad essa trasmetteva la documentazione per poter ottenere le neces- sarie autorizzazioni al trasferimento transfrontaliero dei rifiuti. Tale Agenzia con nota del 3 marzo 2020 trasferiva la documen- tazione all’Agence Nationale de Gestion des Déchets – Anged, la quale autorizzava l’impianto di destinazione al recupero dei rifiu- ti. La Regione Campania, dopo aver ricevuto rassicurazioni dalle autorità tunisine sulla competenza dell’Anged, in data 14 aprile 2020 rilasciava a sua volta l’autorizzazione al trasferimento dei rifiuti. Dopo un primo invio che coinvolgeva settanta movimenta- zioni, accettate e recuperate da parte dello Stato di importazione dei rifiuti e dal relativo impianto di destinazione, con e-mail del 3 dicembre 2020 il responsabile del Ministero degli affari locali e dell’ambiente della Tunisia comunicava, invece, che la Direzione regionale dell’Anged non aveva competenza per l’applicazione 4 di 10 della convenzione di Basilea e dichiarava illegale l’ulteriore spedi- zione effettuata dalla S.R.A., con obbligo di ripresa dei rifiuti. La Regione Campania con una serie di note riferiva, pertanto, alla S.R.A. le determinazioni dello Stato tunisino, e tali note, elencate nelle pagine 2-4 della sentenza impugnata, venivano impugnate dalla società innanzi al T.A.R. Campania, chiedendosi di accerta- re il diritto della ricorrente al riscontro della piena conformità e rispondenza al certificato di analisi del 23 dicembre 2019 dei ri- fiuti oggetto della spedizione e di condannare le amministrazioni resistenti all’adozione di misure idonee a tutelare tale gli interes- si della S.R.A. “anche mediante la tempestiva attivazione proce- dura risolutiva ex art. 20 della Convenzione di Basilea ai fini della risoluzione sul piano internazionale della controversia”. Il T.A.R. Campania, con sentenza del 9 febbraio 2021, dichiarò inammissibile il ricorso per difetto assoluto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato ha poi respinto l’appello della S.R.A., osser- vando come l’art. 9 della Convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 regolamenta la fattispecie del “traffico illecito” di rifiuti, prevedendo che, nel caso in cui l’illiceità del movimento oltre frontiera dei rifiuti sia imputabile al comportamento dell’esportatore o del produttore, lo Stato di esportazione prov- vede affinché i rifiuti in questione siano riportati nello Stato di esportazione oppure, se ciò non è di fatto possibile, eliminati in un altro modo. La sentenza impugnata ha quindi evidenziato che la stessa norma convenzionale individua lo Stato di destinazione quale unica autorità competente ad assumere la determinazione relativa alle sorti dell’avvenuto trasferimento, potendo esso, nell’esercizio della sua sovranità territoriale, decidere di non ac- cettare il carico: di tal che, la nota inoltrata dal responsabile del Ministero degli affari locali e dell’ambiente della Tunisia, che de- 5 di 10 finiva illecita l’esportazione in quanto autorizzata dall’Anged che non aveva competenza, doveva configurarsi come atto autorita- tivo e decisorio, esercizio di funzioni sovrane da parte di uno Sta- to estero. Quanto alla possibilità di fare ricorso allo strumento arbitrale di risoluzione delle controversie indicato dall’art. 20 del- la Convenzione di Basilea, la sentenza impugnata ha evidenziato la natura politica della relativa scelta rimessa allo Stato aderen- te, in quanto tale sottratta al sindacato giurisdizionale. Il Consi- glio di Stato ha, infine, considerato che la società appellante avrebbe potuto adire gli organi giurisdizionali della Repubblica di Tunisia, per far valere i propri suoi diritti lesi dalle autorità di quello Stato. Ciò è quanto generalmente avviene, si sostiene in sentenza, quando l’iniziativa economica si realizza attraverso l’intermediazione o il compimento di attività amministrative che coinvolgono la competenza più Stati e, dunque, di più ordina- menti giuridici, ove venga in rilievo (non un procedimento unico, ma) un insieme di procedimenti, ciascuno affidato ad un’autorità che esprime – attraverso i previ atti endoprocedimentali ed il conclusivo provvedimento finale – un’autonoma determinazione.
3. La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1, c.p.c.
3.1. Il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Francesco Salzano, ha depositato le sue conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., chiedendo di rigettare il ricorso. La ricorrente ha depositato memoria.
4. Il primo motivo del ricorso della Sviluppo risorse ambientali – S.R.A. S.r.l. deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10, 25, 111 e 113 Cost., anche in riferimento agli artt. 6 C.E.D.U.; 47 Carta Dei Diritti Fondamentali Dell’Unione Europea; 2, 4, 6 e 9 Convenzione di Basilea; 1, 4 e 7 Codice Processo 6 di 10 Amministrativo, per avere il Consiglio di Stato erroneamente ap- plicato in concreto il concetto di “giudice naturale” e di “giusto processo” e ritenuto di fatto che essi dipendano da atti di uno Stato estero, nonché per aver ritenuto che gli atti apparente- mente provenienti da uno Stato estero abbiano sempre forza su- periore ai diritti assoluti della persona, nonché giammai sindaca- bili né quanto ai poteri di chi assume rappresentare uno Stato estero, né quanto alla loro legittimità, sì da ritenere che di fronte ad essi l’amministrazione statale sia destinata ad esserne mera esecutrice necessitata, ed infine per aver attribuito alle previsioni della Convenzione di Basilea, e segnatamente all’art. 9, un signi- ficato non corretto, e per di più ritenuto che lo Stato importatore di rifiuti possa interpretare ed applicare detto articolo con effica- cia vincolante e con interpretazione insindacabile. Il secondo motivo del ricorso della Sviluppo risorse ambientali – S.R.A. S.r.l. deduce violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10, 24, 25, 111, 113 Cost.; art. 6, C.E.D.U.; art. 47, Carta Dei Diritti Fondamentali Dell’unione Europea; Allegato II Alla Con- venzione Di Basilea; Artt. 1, 4 E 7, Codice Processo Amministra- tivo, per aver erroneamente interpretato ed applicato la c.d. pro- tezione diplomatica.
5. I due motivi di ricorso vanno esaminati congiuntamente, per la loro connessione, e si rivelano infondati.
5.1. Il Consiglio di Stato ha argomentato che l’art. 9 della Con- venzione di Basilea del 22 marzo 1989 rimette allo Stato di de- stinazione interessato il potere di considerare illecito il movimen- to di rifiuti e che tale potere costituisce estrinsecazione della so- vranità propria della potestà politica, per il quale perciò opera il principio di immunità dalla giurisdizione dello Stato estero. 7 di 10 5.
2. Invero, nel procedimento amministrativo delineato dagli artt. 8 (Obbligo di reimportare) e 9 (Traffico illecito) della Con- venzione di Basilea, si combinano le determinazioni della autorità dello Stato di esportazione e dello Stato di importazione, fermi la necessità del consenso che deve dare lo Stato di importazione all’ingresso dei rifiuti sul proprio territorio e l’obbligo dello Stato di esportazione di reimportare o eliminare i rifiuti nel caso in cui il movimento oltre frontiera sia considerato come illecito.
5.3. Il punto 6 del Preambolo della Convenzione di Basilea, del resto, riconosce “pienamente ad ogni Stato il diritto sovrano di vietare l’entrata o l’eliminazione, sul suo territorio, di rifiuti peri- colosi e di altri rifiuti provenienti dall’estero”. L’art. 4, § 1, lettera c), della Convenzione prescrive che “[l]e Parti vietano o non permettono l’esportazione di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti, se lo Stato di importazione non dà per iscritto il suo consenso esplicito all’importazione di tali rifiuti, nel caso in cui detto Stato di importazione non abbia vietato l’importazione di tali rifiuti”. L’art. 4, § 4, stabilisce che “[o]gni Parte prende i provvedimenti giuridici, amministrativi e altri, necessari ad attuare e a far ri- spettare le disposizioni della presente Convenzione, compresi i provvedimenti intesi a prevenire e reprimere ogni comportamen- to che contravvenga alla Convenzione”. L’art. 4, § 12, ribadisce che nessuna disposizione della Conven- zione deve compromettere in alcun modo la sovranità degli Stati riconosciuta dal diritto internazionale. L’art. 5 rimette alle Parti la designazione delle autorità compe- tenti e del corrispondente. 8 di 10 L’art. 6 regolamenta la notifica dello Stato di esportazione ed il consenso dello Stato di importazione o di transito relativi ai mo- vimenti di rifiuti. La Convenzione prevede, così, una procedura di preventivo con- senso informato proveniente dalle autorità competenti degli Stati membri di importazione e di transito.
5.4. Ne consegue che gli atti della Regione Campania impugnati dalla S.R.A. innanzi al T.A.R. Campania si connotano come colle- gati da un nesso di presupposizione necessaria in senso tecnico- procedimentale con l’atto “iure imperii” emanato dal Ministero degli affari locali e dell’ambiente della Tunisia, che obbligava a reimportare i rifiuti, costituendo questo il presupposto unico ed imprescindibile dei successivi provvedimenti regionali meramente consequenziali. Poiché il giudice amministrativo non poteva sindacare il diniego di autorizzazione dell’autorità tunisina, e poiché le determinazioni della Regione Campania erano da esso vincolate nel contenuto all’obbligo di disporre la reimportazione dei rifiuti, l’impugnazione di queste ultime, proposta dalla S.R.A., risultava, in sostanza, non fondata. Quanto al ricorso al Regolamento delle controversie di cui all’art. 20 della Convenzione di Basilea, si tratta di un mezzo diplomati- co di soluzione pacifica della lite insorta sull’interpretazione, sull’applicazione o sull’osservanza della Convenzione volto al raggiungimento di un accordo tra le Parti, che costituisce manife- stazione di esercizio del potere politico, rispetto alla quale non è configurabile una situazione di interesse protetto e che perciò è sottratta al sindacato della giurisdizione.
5.5. Deve allora affermarsi che la negazione di tutela alla situa- zione soggettiva azionata, determinata dalla individuazione, da 9 di 10 parte del giudice amministrativo, di un nesso di presupposizione necessaria tra l’atto compiuto “iure imperii” da uno Stato estero, immune dalla giurisdizione, e gli atti amministrativi vincolati a dare esecuzione al primo, emanati dall’autorità italiana, nell’ambito delle competenze spettanti, rispettivamente, allo «Stato di importazione» ed allo «Stato di esportazione» in base alla Convenzione di Basilea 22 marzo 1989 sul controllo dei mo- vimenti oltre frontiera di rifiuti, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma 8, Cost., in quanto è frutto della interpretazione delle norme di diritto e non integra, perciò, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, il quale si verifica, piuttosto, allorché il giudice speciale dichiari che la situazione soggettiva azionata è, in astratto, priva di tute- la per difetto assoluto o relativo di giurisdizione.
5.6. Nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., la ricorrente osserva che:
a) in base alle norme giuridiche vigenti in Tunisia, l’autorità competente a decidere sui movimenti tran- sfrontalieri di rifiuti è il Ministro dell’Ambiente, essendo comun- que l’Italia obbligata a pretendere da chi afferma di agire in no- me e per conto di uno Stato la giustificazione dei suoi poteri;
b) il proprio diritto alla tutela giurisdizionale non poteva comunque dirsi limitato da atti emessi iure imperii dallo Stato estero;
c) è stata fatta erronea applicazione dell’istituto della protezione di- plomatica, tale da conclamare un illegittimo diniego di giurisdi- zione. Tali rilievi non assumono portata dirimente. Come già evidenziato, oggetto immediato del giudizio impugna- torio instaurato dalla S.R.A. e definito dal Consiglio di Stato sono stati non le determinazioni dell’autorità tunisina, peraltro espres- 10 di 10 sione del diritto sovrano dello Stato di importazione di cui al pun- to 6 del Preambolo della Convenzione di Basilea, quanto gli atti di natura vincolata emessi dalla Regione Campania sul presuppo- sto necessario di quelle determinazioni, il cui contenuto dispositi- vo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adot- tato.
6. Il ricorso va perciò rigettato. L’assoluta novità della questione trattata giustifica la compensa- zione tra le parti delle spese sostenute nel giudizio di cassazione. Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di con- tributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se do- vuto.
P. Q. M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa tre le parti le spese soste- nute nel giudizio di cassazione. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versa- mento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso princi- pale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovu- to. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite