Cass. civ., Sez. Unite, n. 8951/2022 del 18/03/2022 (udienza 25/01/2022), ECLI:n/d — Presidente TRAVAGLINO GIACOMO, Relatore CONTI ROBERTO GIOVANNI
Il ricorso per cassazione avverso le decisioni della Corte dei conti è ammissibile soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., dell’art. 111, ottavo comma, Cost. e dell’art. 207 del codice di giustizia contabile, restando esclusa ogni censura che investa violazioni di norme processuali. La partecipazione, nel giudizio di conto, del magistrato che ha redatto la relazione istruttoria al collegio che decide in primo grado non determina un’alterazione strutturale dell’organo giudicante, integrando al più una causa di astensione non fatta valere. Ne discende che tale censura esula dal sindacato delle Sezioni Unite per motivi di giurisdizione.
ORDINANZA
sul ricorso 29401-2020 proposto da: BANCA CARIGE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio dell’avvocato MARIO SANINO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati ANDREA MOZZATI e GLAUCO STAGNARO; – ricorrente – contro PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; – controricorrente – nonchè contro PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE, PROCURATORE REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA LIGURIA, SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA LIGURIA, COMUNE DI CALICE LIGURE; – intimati – avverso la sentenza n. 171/2020 della CORTE DEI CONTI – II SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 16/07/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI; lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile. Fatti di causa La Corte dei conti -Sezione giurisdizionale centrale di appello- con sentenza n.171/2020, pubblicata il 6 luglio 2020, rigettava l’appello proposto dalla Banca Carige s.p.a., in qualità di tesoriere del comune di Calice Ligure e confermava la sentenza resa nel giudizio di conto promosso nei confronti dell’istituto bancario anzidetto relativo agli esercizi finanziari per gli anni 2011, 2012, 2013 e 2014. Secondo la Corte dei conti, per quel che qui rileva, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 145-149 del codice di giustizia contabile relativa alla postulata illegittima costituzione del collegio giudicante di primo grado al quale aveva partecipato anche il magistrato istruttore che aveva redatto la relazione- era da ritenere irrilevante e manifestamente infondata sotto tutti i profili prospettati. Il giudice contabile ricordava che, a presidio dell’asserita violazione del principio di imparzialità e terzietà dell’organo giudicante -per effetto della partecipazione al collegio del magistrato istruttore che aveva formulato rilievi in sede di relazione sul conto-, erano posti gli istituti dell’astensione e della ricusazione, azionabili innanzi alla Corte dei conti, ai sensi degli artt. 21 e 22 c.g.c. L’eventuale nullità della sentenza per la ricorrenza di una causa di astensione obbligatoria avrebbe potuto essere dedotta come motivo di gravame solo se fosse stata proposta istanza di ricusazione nel corso del giudizio di primo grado, non dando luogo a vizio di costituzione del giudice. La questione di legittimità costituzionale, peraltro, secondo la Corte dei conti doveva ritenersi infondata, non ponendosi nel caso concreto alcuna ipotesi di astensione obbligatoria per il magistrato istruttore che avesse sollevato rilievi nella prima fase del giudizio di conto e poi composto il collegio che definiva lo stesso giudizio nelle fasi successive, svolgendo detto magistrato funzioni meramente istruttorie ed essendo attore l’agente contabile che, nel presentare il conto, si costituiva in giudizio.
D’altra parte, non si rinvenivano pronunzie del giudice costituzionale che avessero censurato l’assenza di terzietà del giudice in ipotesi analoghe a quelle relative al giudizio di conto, caratterizzato da una struttura bifasica nella quale la prima fase svolta dal magistrato istruttore non determina alcuna incompatibilità rispetto a quella decisoria. La Corte dei conti aggiungeva poi che non poteva giustificarsi la riunione del giudizio di conto con il procedimento relativo alla responsabilità amministrativa, avendo i due procedimenti tratti ontologicamente diversi ed infine rigettava le censure di merito formulate dalla Banca Carige s.p.a. La Banca Carige s.p.a. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, al quale ha resistito il Procuratore generale presso la Corte dei conti con controricorso. La causa è stata posta in decisione all’udienza del 25 gennaio 2022.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La ricorrente deduce, con il primo motivo, la violazione degli artt. 76, 101, 111, 117 Cost. in relazione agli artt. 6 CEDU e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché degli artt. 21, 22, 46, 49, 52 e 193 c.g.c. ed ancora degli artt. 51, 52, 158, 161 e 345 c.p.c. La ricorrente ripropone poi la questione di legittimità costituzionale degli artt. 145-149 c.g.c. introdotti nel codice di giustizia contabile in ordine alla composizione del collegio giudicante in materia di giudizio di conto, prospettando il vulnus agli artt. 101 e 111 Cost., 76 Cost. e 117 Cost. e l’erronea valutazione operata sul punto da parte della Corte dei conti in sede di appello. Secondo la ricorrente nella figura del magistrato istruttore -autore della relazione istruttoria- si sovrapporrebbe inammissibilmente una duplicità di distinte ed autonome funzioni, essendo quest’ultimo -nella veste di magistrato relatore ed estensore della sentenza che ha riconosciuto la fondatezza dei rilievi dallo stesso contestati in sede di relazione istruttoria- chiamato ad occuparsi nuovamente della medesima vicenda sotto diverse e tra loro incompatibili prospettive, dopo aver chiesto nella fase antecedente al giudizio la condanna dell’agente contabile. In questa prospettiva si muoverebbe, secondo la ricorrente, la novella al codice di giustizia contabile introdotta con il d.lgs. n.114/2019 e confluita nell’art. 148, c.2- bis, c.g.c. la quale aveva stabilito che “il magistrato che ha sottoscritto la relazione sul conto di cui al comma 4 dell’art. 145, non fa parte del collegio giudicante”. Disposizione dalla quale emergerebbe vieppiù l’incostituzionalità del regime pregresso, applicabile alla vicenda processuale odierna. Il giudice di appello, inoltre, non solo avrebbe trascurato di considerare la contrarietà del quadro normativo vigente all’art. 6 CEDU e all’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali, ma avrebbe altresì errato nell’escludere la contrarietà del sistema normativo all’art. 76 Cost., ravvisandosi un eccesso di delega rispetto alla I.n. 124/2015, in quanto il legislatore delegato non si sarebbe adeguato alla giurisprudenza costituzionale in tema di terzietà del giudice, costituente espresso criterio di delega. Né si sarebbe potuto obiettare -come aveva fatto la Corte dei conti in grado di appello- che gli istituti dell’astensione e della ricusazione fossero in grado di eliminare le incompatibilità in astratto fra le funzioni di magistrato istruttore e di componente del collegio giudicante, come prospettate in grado di appello. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente prospetta la violazione degli artt. 6 CEDU e 47 della Carta UE dei diritti fondamentali, in relazione all’art. 207 c.g.c., deducendo la contrarietà del sistema che disciplina la composizione del collegio giudicante della Corte dei conti, per il giudizio di conto, con detti parametri sovranazionali, al punto che il giudice di appello avrebbero dovuto procedere alla disapplicazione delle norme interne contrastanti con detti parametri. Con il terzo motivo si deduce la violazione degli artt. 145-149 c.g.c., in relazione agli artt. 76, 101, 111, 117 Cost., all’art.6 CEDU e all’art.47 Carta UE diritti fondamentali, in relazione all’art. 207 c.g.c. Secondo la ricorrente il Presidente della Corte dei conti avrebbe ben potuto interpretare la normativa vigente nel senso di evitare la partecipazione al collegio giudicante del magistrato istruttore, non essendo obbligato a coinvolgerlo nella decisione del giudizio di conto. Per tale ragione, pertanto, il giudice di appello avrebbe errato nel ritenere legittima la partecipazione del magistrato istruttore al collegio giudicante di primo grado che si era pronunziato sul conto relativo alla tesoreria gestita dalla Banca Carige s.p.a. I motivi di ricorso proposti, stante la loro stretta connessione, meritano un esame congiunto. Giova premettere che, come più volte chiarito da queste Sezioni Unite, il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti non è incondizionato, essendo fatta salva l’autonomia della giurisdizione di tale giudice speciale, nella misura in cui la stessa non comporti il superamento dei limiti esterni alla rispettiva giurisdizione, sicché le relative decisioni possono essere impugnate in Cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 362 c.p.c. e dell’art. 111 Cost., c.8, e ora anche dell’art. 207 del Codice della giustizia contabile approvato con d.lgs. 26 agosto 2016, n.
174. Ineriscono alla giurisdizione, con riferimento alla Corte dei Conti, il cosiddetto eccesso di potere giurisdizionale, per avere la Corte esercitato la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore ovvero alla discrezionalità amministrativa della pubblica amministrazione e l’esplicazione della giurisdizione in materia attribuita a quella ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, così verificandosi «una usurpazione o indebita assunzione di potestà giurisdizionale» (cfr. Cass., S.U., 3349/2004; Cass., S.U., 14438/2018). Per converso, esula dal sindacato di queste Sezioni Unite la censura delle decisioni della Corte dei conti che si fondi sulla violazione di norme di diritto (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3) o di norme che regolano il processo o ne disciplinano i poteri (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4) -cfr. Cass., S.U., 12539/2011; Cass., S.U., 14890/2010; Cass., S.U., 1704/2003; Cass., S.U., 9073/2003, Cass., S.U., 10 novembre 2020, n. 25208; Cass., S.U., 14 settembre 2020, n. 19085- rientrando tale accertamento nell’ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione, all’interno dei quali si collocano le violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non già inerenti all’esistenza della giurisdizione ovvero allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata (cfr. Cass., S.U., 12497/2017, nonché Cass., S.U., 31023/2019 e Cass., S.U., 4 giugno 2021, n. 15573). Va ancora evidenziato che queste Sezioni Unite hanno da tempo sottolineato che nei giudizi civili e amministrativi, per la particolarità e diversità dei sistemi processuali, non sono applicabili le regole delle incompatibilità soggettive del Giudice penale per precedente attività (tipizzata) svolta nello stesso procedimento, bensì le sole disposizioni sull’astensione e ricusazione disciplinate dal Codice di procedura civile (cfr. Corte Cost., 15 ottobre 1999, n. 387), aggiungendo che l’eventuale partecipazione alla decisione della controversia di un magistrato che avrebbe dovuto astenersi, ai sensi dell’art. 51 c.p.c., non può di per sé integrare difetto di giurisdizione del collegio giudicante, come tale deducibile, con riguardo a pronunzia di Giudice amministrativo o contabile, con ricorso per Cassazione, atteso che detta carenza di giurisdizione, in relazione all’illegittima composizione dell’organo giudicante, è ravvisabile solo nelle diverse ipotesi di alterazioni strutturali dell’organo medesimo, per vizi di numero o qualità dei suoi membri, che ne precludono l’identificazione con quello delineato dalla legge (cfr. Cass. S.U., ord. 07 dicembre 2000, n. 415; Cass. S.U., 16 dicembre 1987, n. 9305; Cass. S.U., 6 gennaio 1981, n. 45; Cass. S.U., 10 dicembre 1976, n. 4589). Sulla base di tali premesse si è quindi ritenuto che il ricorso per Cassazione non sia esperibile nei confronti di una pronuncia della Corte dei conti per denunziare la mancata astensione di un membro di quel collegio, vertendosi invero in ipotesi di violazione di norme processuali, esorbitante dai limiti del suddetto sindacato -cfr. Cass., S.U., n.15900/2006-. Giova infine ricordare l’ormai consolidato orientamento di queste Sezioni Unite secondo il quale deve ricondursi al sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione anche l’illegittima composizione dell’organo giurisdizionale, purché il vizio di costituzione del collegio giudicante sia di particolare gravità, quale quello che si verifica nei casi di alterazione strutturale dell’organo giudicante, per vizi di numero o di qualità dei suoi membri, che ne precludono l’identificazione con quello delineato dalla legge. Laddove, invece, l’esistenza di irregolarità o deviazioni rispetto alle regole di formazione e composizione del collegio giudicante, non determina un deficit di legittimazione così radicale da deformare la stessa identificabilità del giudice in concreto con l’organo delineato nel sistema e da giustificare la sua correzione per via di censura di difetto di potere giurisdizionale si vede in tema di violazione di norme processuali, esorbitante dai limiti del sindacato delle Sezioni Unite -cfr. Cass., S.U. n.1395/2022 e precedenti ivi ricordati-. In continuità con le superiori premesse in diritto, la prospettata ragione posta a base del dedotto difetto di terzietà ed imparzialità del giudice che ha svolto al contempo le funzioni di magistrato nella redazione della relazione istruttoria e di giudice relatore ed estensore della sentenza in primo grado dalla Corte dei conti -che ha definito in sede decisoria il giudizio di conto- non integra affatto un vizio tale da poter configurare un’alterazione strutturale della composizione del collegio giudicante, invece inquadrandosi fra le ipotetiche cause di astensione e ricusazione prevista dal codice di giustizia contabile ma non attivate nel caso di specie, come già acclarato dalla Corte dei conti in sede di appello -cfr.pag.12 sent. impugnata-. In questa direzione militano non soltanto la disomogeneità delle fasi, tipica del giudizio di conto, alle quali avrebbe partecipato il medesimo magistrato, ma anche e soprattutto la normativa successivamente introdotta, a modifica delle originarie previsioni contemplate dal codice di giustizia contabile. Ed invero, tale novella, apertamente ispirata al rispetto dell’art. 4 dello stesso codice di giustizia contabile secondo cui «Il processo contabile attua i principi di parità delle parti, del contraddittorio e del giusto processo previsto dall’art. 111, primo comma, della Costituzione», nel prevedere che il magistrato istruttore non faccia parte del collegio giudicante -cfr. c.2- bis dell’art. 148 c.g.c., introdotto dal d.lgs. n.114/2019, induce a collocare la prevista incompatibilità, come ritenuto in dottrina, fra le ipotesi di astensione e ricusazione e dunque di ipotetica violazione -in caso di loro inosservanza- delle regole del giusto processo che, come già ricordato, esula dalla verifica riservata a queste Sezioni Unite. E ciò è sufficiente per ritenere che non possono nemmeno passare al vaglio di queste Sezioni Unite le censure che hanno al centro la violazione di parametri sovranazionali, valendo le considerazioni già espresse con riferimento agli altri parametri normativi evocati dalla ricorrente a sostegno dei motivi di ricorso. Resta soltanto da aggiungere che le sollevate questioni di illegittimità costituzionale riproposte in questa sede dalla ricorrente, indipendentemente da ogni profilo attinente alla fondatezza, sono in questa sede prive di rilevanza, in quanto non attinenti a questione rifluente sul difetto di potere giurisdizionale, come detto, non riscontrabile nel presente giudizio -cfr. Cass. S.U., n.15900/2006-. Il ricorso va per l’effetto dichiarato inammissibile. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese in favore del Procuratore generale della Corte dei conti, stante la sua posizione di parte solo in senso formale. Il Procuratore generale, infatti, così come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombente risulti il suo contraddittore. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto l’art. 13, comma 1 quater, del testo unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto. Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili il 25 gennaio 2022. – Il Presidente d