Cass. civ., Sez. Unite, n. 5560/2026 (udienza 25/11/2025) — Presidente D’ASCOLA PASQUALE, Relatore PAZZI ALBERTO
Non integra eccesso di potere giurisdizionale la decisione del Consiglio di Stato che si limiti a confermare la mancanza di un interesse originario all’impugnazione del provvedimento di decadenza del GSE, non intervenendo in alcun modo sul provvedimento stesso. L’interpretazione e la qualificazione, ad opera del giudice amministrativo, dei requisiti, del contenuto o della portata dell’atto impugnato, nonché l’interpretazione della legge da applicare, costituiscono il proprium della funzione giurisdizionale e non un’attività riservata alla pubblica amministrazione. Il ricorso è dichiarato inammissibile.
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 10156/2024 R.G. proposto da: MASTER s.r.l., rappresentata e difesa dall’Avvocato ULISSE COREA – ricorrente – contro GESTORE DEI SERVIZI ENERGETICI – G.S.E. s.p.a., rappresentato e difeso dagli Avvocati ANDREA ZOPPINI, ANTONIO PUGLIESE e GIORGIO VERCILLO – contro ricorrente – avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 2319/2024 depositata in data 11/3/2024; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/11/2025 dal Consigliere Alberto Pazzi.
FATTI DI CAUSA
1. Si evince dalla sentenza impugnata che il Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. (di seguito, per brevità, G.S.E.), all’esito di un procedimento 2 di verifica ex art. 42, comma 1, d. lgs. 28/2011 concernente un impianto fotovoltaico sito nel Comune di Cervaro, avviato a seguito della richiesta di trasferimento della titolarità della relativa convenzione da E-Building s.p.a. a Master s.r.l. e del contrasto in seguito insorto fra le due compagini sull’effettiva titolarità dell’impianto, adottava un provvedimento, in data 29 maggio 2014, con cui comunicava a E-Building s.p.a.
la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti, l’annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione agli incentivi del 5 aprile 2012 e la risoluzione della convenzione stipulata in data 13 aprile 2012, quale atto consequenziale, per la ritenuta impossibilità di configurare la stessa E-Building s.p.a. come soggetto responsabile dell’impianto nel senso previsto dalla normativa di promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili. L’impugnazione presentata avverso questo provvedimento da E-Building s.p.a. innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio veniva respinta con sentenza 5051/2023.
2. Nelle more di quel giudizio G.S.E. comunicava a Master s.r.l., in data 23 marzo 2016, che l’istanza di trasferimento in suo favore della titolarità della convenzione, giustificata dall’acquisto, da E-Building s.p.a., del relativo ramo d’azienda, era stata respinta. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 12509/2022, rigettava il ricorso presentato da Master s.r.l. avverso questa comunicazione. Osservava, in particolare, che il rapporto di incentivazione tariffaria in cui la ricorrente mirava a subentrare era stato travolto da G.S.E.
con il provvedimento (di decadenza, annullamento e risoluzione) del 29 maggio 2014, pienamente efficace e mai impugnato da Master s.r.l., cosicché l’eventuale accoglimento del ricorso non avrebbe determinato alcun effetto utile nella sfera della ricorrente. Dichiarava, pertanto, inammissibili, per originaria carenza di interesse ad agire, la domanda di accertamento dell’assenza di natura provvedimentale 3 della comunicazione di G.S.E. del 23 marzo 2016, la domanda di declaratoria di nullità, inesistenza o annullamento del medesimo atto, le domande di condanna a questa correlate, la domanda di accertamento del diritto a subentrare nella convenzione e i
motivi aggiunti (notificati il 5 marzo 2021), stante la loro identità di oggetto con il ricorso introduttivo. Respingeva, nel merito, la domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi ovvero del diritto soggettivo a subentrare nella convenzione.
3. Il Consiglio di Stato, con sentenza depositata in data 11 marzo 2024, non accoglieva l’impugnazione presentata avverso tale statuizione da Master s.r.l., confermando – fra l’altro e per quanto qui di interesse – la pronuncia di inammissibilità, in parte qua, del ricorso e dei
motivi aggiunti di primo grado. Rilevava, in particolare, che gli effetti prodotti dal provvedimento, adottato da G.S.E. il 29 maggio 2014, di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti, di annullamento in autotutela del provvedimento di ammissione e di conseguente risoluzione della relativa convenzione per l’impianto fotovoltaico, avevano reso priva di oggetto la domanda di trasferimento, in favore di Master s.r.l., della titolarità della convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti sottoscritta da E-Building s.p.a., cosicchè non era possibile sostenere che gli stessi fossero soggettivamente limitati a quest’ultima ovvero inopponibili all’appellante.
Osservava che l’appellante, pur avendo potuto impugnare quel provvedimento dopo averlo conosciuto, si era pacificamente astenuta dal farlo, dovendosi, di conseguenza, considerare priva di fondamento la denunciata violazione degli artt. 24 e Cost., 13 CEDU e 47 della Carta di Nizza.
Evidenziava che l’unico giudizio intentato, da parte di E-Building s.p.a., per la caducazione del provvedimento del 29 maggio 2014 si era concluso, nella medesima camera di consiglio, con la conferma della decisione di primo grado di reiezione del ricorso originariamente proposto. 4 4. Master s.r.l. ha proposto ricorso per la cassazione di questa sentenza, prospettando due
motivi di doglianza, ai quali ha resistito con controricorso G.S.E. Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, ex art. 380-bis. 1 cod. proc. civ., sollecitando la declaratoria di inammissibilità del ricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
5. Parte ricorrente, in data 14 novembre 2025, ha presentato un’istanza di rinvio a nuovo ruolo del ricorso, al cui accoglimento G.S.E. non si è opposta, come rappresentato con memoria del 17 novembre 2025. Il collegio ritiene di non aderire alla richiesta, in primo luogo perché la ricorrente non ha prospettato alcuna particolare ragione giustificativa del rinvio, ma solo l’avvio di un’interlocuzione tuttora priva di risultato; in secondo luogo perché un rinvio imprecisato allungherebbe ulteriormente i temi del giudizio.
6. Il primo motivo di ricorso, sotto la rubrica “eccesso di potere giurisdizionale per diniego e/o rifiuto di giurisdizione. Violazione degli artt. 3, 24, 111 e Cost. Diniego di giustizia (Art. 362, co. 1, c.p.c.; artt. 7, 110 e 133, co. 1, lett. o), c.p.a.; art. 111, co. 8, Cost.)”, lamenta un eccesso di potere giurisdizionale perché il Consiglio di Stato ha negato la propria giurisdizione, ritenendo inammissibile, per carenza di interesse, la domanda formulata da Master s.r.l. di accertamento del proprio diritto a percepire le tariffe incentivanti, senza alcun esame concreto della pretesa avanzata.
La decisione impugnata risulta inficiata – in tesi di parte ricorrente – da un arretramento di giurisdizione da parte del Consiglio di Stato rispetto a una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), d. lgs. 104/2010, in ragione della mancata valutazione dell’interesse di Master s.r.l. a una pronuncia espressa sulla domanda di accertamento del diritto a percepire le tariffe incentivanti, che è 5 stata ritenuta erroneamente “ancorata” al rapporto incentivante originariamente nella titolarità di E-Building s.p.a. Al contrario, l’accoglimento della domanda volta a ottenere l’accertamento del diritto di Master s.r.l.
alle tariffe incentivanti avrebbe condotto a un “riesame” della posizione della società, per effetto conformativo all’accoglimento delle domande presentate, con evidente utilità a una pronuncia del giudice amministrativo sulle domande formulate in primo grado.
7. Il motivo è inammissibile. 7.1 Già in sede di appello Master s.r.l. aveva sostenuto che tutte le domande che aveva proposto in primo grado erano volte a ottenere, quale risultato pratico, il riconoscimento del suo diritto alle tariffe incentivanti, in quanto unico soggetto legittimato a essere qualificato come responsabile dell’impianto. A fronte di una simile prospettazione il Consiglio di Stato ha rilevato che il provvedimento avverso il quale Master s.r.l. era insorta aveva ad oggetto la domanda di trasferimento in suo favore della titolarità della convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti sottoscritta in precedenza da E- Building s.p.a.
Si trattava, in sostanza, di un’impugnazione riguardante un provvedimento che non disconosceva il diritto di Master s.r.l. alle tariffe incentivanti, ma che dichiarava (oltre che la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e l’annullamento del provvedimento di ammissione) la risoluzione della convenzione in cui la ricorrente aveva chiesto il subentro. E proprio in ragione del particolare oggetto della domanda presentata (di trasferimento della convenzione già stipulata con E-Building s.p.a.
e non di riconoscimento ex se del diritto alle tariffe incentivanti, con conseguente stipula di una convenzione in tal senso) il Consiglio di Stato ha giudicato che la domanda fosse oramai priva di oggetto, stante l’intervenuta definitività 6 del provvedimento che aveva disposto la risoluzione della convenzione da trasferirsi. 7.2 L’eccesso di potere giurisdizionale “per arretramento”, denunziabile con il
ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., si configura allorquando il giudice speciale neghi la propria giurisdizione sulla base dell’erroneo presupposto che la materia, astrattamente considerata, non possa formare oggetto della funzione giurisdizionale, mentre non si prospetta in caso di negazione in concreto di tutela, determinata dall’errata interpretazione di norme sostanziali o processuali, dal momento che, in tale ipotesi, la censura non investe la sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio (Cass., Sez. U., 30605/2024).
Nel caso di specie il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello presentato avverso una decisione del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio che – come detto – aveva ritenuto inammissibile, per originaria carenza di interesse ad agire, le domande di accertamento dell’assenza di natura provvedimentale, della nullità, dell’inesistenza o di annullamento dell’atto gravato o del diritto a subentrare nella convenzione.
Ora, la mancanza di una condizione dell’azione, quali la legittimazione e l’interesse ad agire, rilevata dal giudice amministrativo, attiene ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda, rientra nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione e non può mai dar luogo a una trasgressione dei limiti della giurisdizione, costituendo espressione del potere giurisdizionale attribuito al giudice in riferimento alla materia del contendere, in cui esercizio può dar luogo al più a un error in procedendo; risulta così inammissibile il
ricorso per cassazione che prospetti, rispetto a un simile accertamento, un arretramento di giurisdizione, non potendosi configurare un rifiuto della stessa da parte del giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. U., 475/2015, n. 475, Cass., Sez. U., 34470/2019, Cass., Sez. U., 38599/2021, Cass., Sez.
U., 1995/2022). 7 7.3 È ben vero, poi, che “l’ipotesi del rifiuto o diniego della giurisdizione si verifica ogniqualvolta le Sezioni Unite accertino, all’esito di un controllo contenutistico, che la sentenza impugnata disconosca, effettivamente, la tutelabilità in astratto delle posizioni soggettive azionate (aventi natura di interessi legittimi o, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi), senza che occorra una formale declaratoria in tal senso da parte del giudice amministrativo di ultimo grado.
In altri termini, ai fini del rilievo del vizio denunciato, non si richiede che il Consiglio di Stato giustifichi espressamente la decisione per la ritenuta estraneità della domanda alle sue (o altrui) attribuzioni giurisdizionali o dichiari formalmente che la situazione soggettiva fatta valere in giudizio sia priva di tutela in astratto, essendo compito delle Sezioni Unite verificare, all’esito di un controllo di tipo sostanziale, se la sentenza abbia prodotto oggettivamente questi effetti” (Cass., Sez. U., 32559/2023, § 12).
Ciò nondimeno, è proprio un controllo contenutistico che porta ad escludere che la sentenza impugnata abbia prodotto l’effetto di disconoscere la tutelabilità in astratto delle posizioni soggettive azionate, posto che il Consiglio di Stato, nel constatare che la domanda di trasferimento (o di accertamento del diritto al subentro nel rapporto già esistente con E-Building s.p.a.) era priva di oggetto, stante la revoca oramai definitiva della convenzione, non ha negato alcuna tutela, ma ha esercitato la propria giurisdizione, rappresentando che il presupposto della tutela richiesta (vale a dire l’esistenza della convenzione in cui era stato chiesto il subentro) era venuto meno e con esso
l’interesse a presentare le domande più sopra richiamate. La decisione impugnata non si presta, perciò, a essere impugnata tramite
ricorso per cassazione ex art. 110 c.p.a. e 111, comma 8, Cost.
8. Il secondo motivo di ricorso, sotto la rubrica “eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla pubblica amministrazione.
Violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Violazione 8 degli artt. 6 e CEDU (art. 362., co. 1, c.p.c.; art. 110 c.p.a.; art. 111, co. 8, Cost.)”, denuncia lo sconfinamento del Consiglio di Stato nella sfera riservata alla Pubblica Amministrazione, in quanto il giudice amministrativo, sostituendosi a G.S.E., ha modificato in termini sostanziali la motivazione del provvedimento di decadenza e le ragioni poste alla base dello stesso, imputandone gli effetti anche a Master s.r.l. Secondo parte ricorrente il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla P.A.
è configurabile allorquando la decisione del giudice amministrativo arrivi ad adottare una motivazione diversa da quella della P.A., in quanto in questo caso emergerebbero non solo errori di apprezzamento dei dati processuali, ma anche sintomi dell’eccesso di potere giurisdizionale, nel caso di specie occorreva considerare che il provvedimento di decadenza era stato adottato solo e unicamente in ragione dell’impossibilità per E-Building s.p.a.
di essere qualificata come soggetto responsabile ai fini del riconoscimento degli incentivi, con la conseguenza che la decadenza pronunciata non “travolgeva” affatto il rapporto incentivante a cui aspirava Master s.r.l., ma solo il rapporto fra E-Building s.p.a. e G.S.E.
Il Consiglio di Stato, estendendo invece gli effetti pregiudizievoli della decadenza anche a Master s.r.l., avrebbe sostanzialmente sostituito la propria valutazione circa le ragioni di opportunità e di merito poste alla base della decadenza a quelle offerte da G.S.E., avrebbe sconfinato nel merito amministrativo e avrebbe enucleato una propria motivazione del provvedimento impugnato, determinando in questo modo un vizio della decisione impugnata per eccesso di potere. Per di più, il Consiglio di Stato avrebbe imputato a Master s.r.l. gli effetti pregiudizievoli della decadenza in assenza di elemento soggettivo, in violazione degli artt. 6 e CEDU. 9 9. Il motivo è inammissibile.
Non è sostenibile che il giudice amministrativo, sostituendosi a G.S.E., abbia modificato in termini sostanziali la motivazione del provvedimento di decadenza e le ragioni poste alla base dello stesso, imputandone gli effetti anche a Master s.r.l. e, così facendo, abbia determinato un vizio per eccesso di potere giurisdizionale in conseguenza dello sconfinamento nella sfera riservata alla P.A.
La decisione impugnata, infatti, si esaurisce nella conferma della mancanza di un interesse originario all’impugnazione del provvedimento di G.S.E., provvedimento sul quale non interviene in alcun modo, sicché non è neppure ipotizzabile in una simile pronuncia uno sconfinamento nella sfera del merito e, quindi, della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa (cfr., per tutte, Cass., Sez. U., 32619/2018, Cass., Sez. U., 13927/2001).
Al contrario, il Consiglio di Stato ha pienamente esercitato le funzioni che gli competevano, giacché l’interpretazione e la qualificazione ad opera del giudice amministrativo dei requisiti, del contenuto o della portata dell’atto impugnato, così come l’interpretazione della legge da applicare, costituiscono il proprium della funzione giurisdizionale e non un’attività riservata alla P.A. (Cass., Sez. U., 12291/2024, Cass., Sez. U., 18240/2018).
10. Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in € 6.200, di cui € 200 per esborsi, oltre accessori come per legge e contributo spese generali nella misura del 15%. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il 10 versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, ove dovuto.
Così deciso in Roma in data 25 novembre 2025.
Il Presidente
Pasquale D’Ascola